财政专项资金管理走向精细化
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作者: 姜凌云 胡锦华
在财政专项资金从分散走向集中的管理过程中,商业银行的金融创新使得“专项资金集散账户”成为其迈向精细化管理的利器。
财政专项资金,顾名思义是指财政资金中有专门用途的那部分资金,如:水利资金、农业发展资金、城市建设资金、扶贫资金、救灾资金、新能源专项发展基金等等。由于财政专项资金的构成及涵盖的范围比较广泛,其他财政安排、追加或上级拨入的经费(包括预算内、预算外)也应全部作为专项资金进行管理。
由于与企业资金逐利性的天然区别,财政专项资金的管理长期以来存在着账户不集中、沉淀资金收益低、管理透明度低等痼疾。
从分散走向集中
随着国内GDP和财政收入的逐年增长,财政专项资金的规模和种类也随之不断增加。根据“一个财政专项资金对应一个银行专户”的管理方式,各级财政专项资金都是通过财政专户进行分项管理,并分散在各家商业银行。各地各级财政都形成了数百亿的财政专项资金分散“趴”在数十个、上百个不同的银行账户上的普遍现象。
这种财政专户管理模式在初期对于加强财政资金管理、减少资金拨付环节、激发基层工作主动性等方面都曾经发挥过积极的作用。但是近年来,财政专项资金沉淀资金规模日益扩大,财政专户的数量也超出了当初的预想,开户银行分散、资金使用效率低下的现象日益加剧,由此引发的其他弊端也逐渐浮现并引起重视,矛盾主要集中在:专项资金的预算编制不够规范、监督力度不够,监管实效欠佳等诸多问题。
这些问题对财政部门而言不仅带来了资金安全的隐患,而且在使用上存在资金调度不灵活、增值渠道狭窄、机会成本损失大等问题,同时原有的专户存放模式对引导银行信贷资金投放的激励机制效用发挥不明显,各商业银行存贷比普遍不高,财政资金理财收益的效果普通化。各地财政部门越来越意识到上述问题的严重性,纷纷展开了对专项资金存放商业银行改革模式的探索。
早在2007年,深圳就率先提出了《深圳市财政专项资金存放商业银行改革实施方案》,首创性地提出了由三类银行账户(专项资金集散账户、专项资金收入汇缴专户、专项资金支出专户)组成的新体系。
“专项资金集散账户”是整个账户体系中最核心的账户,是专门用于统筹归集、调度以及统一核算各类专项资金的银行专户。各项专项资金一旦进入集散账户,便不再区分资金性质,其资金余额转换成该专项资金的指标。财政局根据各项资金的年度收支计划及年度实际执行情况对其进行指标管理。
“专项资金收入汇缴专户”是集散账户的上游账户,即财政部门针对收支发生频繁的专项资金,保留在各商业银行的专门用于收缴专项资金收入的账户。一个专项资金对应一个收入汇缴专户,该账户每月清零,资金自动进入集散账户。
“专项资金支出专户”是集散账户的下游账户,主要用于各专项资金的日常支付,财政部门按月预留头寸并从集散账户中将资金拨付到支出账户中。
该方案的精妙之处,就在于把集散账户设计成了一个蓄水池,既保留了资金收取的“入口”,又设置了资金支出的“出口”,从而在不影响资金收支功能的前提下,巧妙地将原来极为分散的财政专项资金合而为一,实现了统一核算,统一管理。
随后在2009年陕西省也提出了《陕西省级财政专项资金存放商业银行管理改革实施方案》,该方案与深圳的方案基本相同,也使用了“专项资金集散账户”的概念。在深圳模式的基础上,陕西模式更强调指标管理和理财需求:
1、省级财政部门对纳入集散账户的各类财政专项资金,均按其资金性质、会计科目或预算单位,分别建账,分账核算,确保专款专用。根据各专项资金的年度收支计划及年度实际执行情况,对纳入集散账户的各项资金的收支活动实行指标管理,并按资金指标、收入和支出进度以及规定程序办理资金支付。
2、资金调度则充分从收益性的角度进行考量,当集散账户的现金存量超出专项资金支付需求时,由财政部门按照考核确定的存款分配比例,以定期存单的形式存入各商业银行;当集散账户中的现金存量不足以满足专项资金支付需求时,由财政部门按照事先确定的存款分配比例,从各商业银行调回定期存款,以满足专项资金支出需要。
巧用商业银行提升管理能力
从上述各地开展的财政专项资金改革要求和改革目标中,可以看出专项资金合理、有效、安全的管理离不开商业银行服务的支撑与配合。而相应的,商业银行对于财政专项资金管理的服务机会主要集中在以下几个方面:
1、专项资金改革的首要问题是账户管理。对于财政部门而言,能够及时监控各类账户的资金变动情况是有效控制专项资金流向的重要手段,也是商业银行首要且必须解决的重要服务内容。
经过多年的发展,商业银行目前所能够提供的服务渠道呈现多样化,从传统的柜面服务及纸质对账单、到电话银行、网上银行和银企直连,再到近期已实现的多银行资金集中管理服务,完全能够满足财政部门对账户管理的需求。
以陕西省模式下浦发银行的多银行资金管理服务方案为例:
浦发银行提供专门针对财政资金管理的多银行资金管理服务系统,该系统可在一套系统和操作界面内管理财政部门在多家银行开立的银行账户,进行跨行的实时账户管理和资金监控,满足了财政部门对财政及其下属单位开立在不同银行的账号实行一个操作界面内的随时监控和资金调拨要求。该系统对账户监控的范围也非常全面,包括业务单据的查询、头寸查询、交易明细查询、利息单查询等。多银行资金管理服务的推出革命性地改变了过去财政账户的管理模式,最大限度了满足了各级财政部门对账户管理的需求。
2、财政资金的特殊性决定了财政资金的预算计划与使用必须加强管理和监督,依托金融服务专业优势协助财政部门做好预算管理和支付结算与监控是商业银行金融服务中的主要内容。
以浦发银行为例,浦发银行的多银行资金集中管理系统在结算之前具有资金计划的功能,主要对资金收支进行编制、审批、控制和分析,通过与资金预算的预算项目进行关联,实现对资金预算的细化管理,能够很好地满足专项资金指标计划管理的需求。
资金结算功能设计则以业务流程为导向,从业务处理、业务控制、业务分析等多个角度进行流程化管理。
在收款阶段自动将对外的收款信息自动读入到系统中,业务人员只需要对单据的内容进行复核确认即可。
在付款阶段对于集中结算的单位,在用款时需要通过“资金付款申请’功能来填写详细的付款信息,系统自动根据相应控制预警方式来进行业务的事情控制。付款申请审批通过后,由业务人员指定具体的付款账户。
整个过程全部借助系统,大大节省了人力成本,也提高了财政部门的计划和结算能力。
3、财政资金的归集管理与投资增值。财政专项资金除了安全性之外,效益性也逐渐成为各级财政的关注点,尤其是在财政资金实现集中管理后,庞大的财政专项资金迫切需要更好的投资增值服务。
在实现多账户集中管理并形成专项资金的资金池基础上,财政部门可以更高效地进行内部资金的调剂,减少财政整体的对外负债水平,同时对于归集后形成的资金沉淀,能根据财政的预算计划为其设计效益性和流动性兼备的存款及理财方案,如:不同期限的存款组合设计、协议存款、代理国债买卖及国库现金管理等政策允许下的各类投资服务。财政部门也可通过多银行服务系统了解和自动计算各种存款的资金占用,并可在线对各类存款进行管理和调整。
为了最大效用地发挥财政专项资金的作用,其管理模式的改革必然是与时俱进、不断完善的进程,尤其在经济区域一体化、全球化的今天,有很多先进的模式可以借鉴,也有很多原创性的模式不断产生。而商业银行的服务内容和产品功能随着信息技术应用的不断深入,早已突破了传统金融服务的理念,产品创新层出不穷,也为财政专项资金改革的实现提供了基础和保障。
今年全国两会的信息显示:预算法的修改明确提出“所有的政府收入和支出都应当纳入预算管理”,预算法正式实施后,在我国存在多年的政府预算外收支将成为历史。这表明财政专项资金的第二类来源,即除社保基金以外的预算外资金将逐渐减少并趋向于零,专项资金将逐渐依赖于财政支出。作为财政支出而形成的专项资金和以社保基金为主体的专项资金将是各级政府及财政需要重点管理的领域。可以预见,未来财政专项资金的管理必将走向更精细化的管理,而相应的金融工具的应用创新也将更为深入和广泛。
(作者单位为浦发银行公司及投资银行总部)
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