可持续发展视角下长三角省市收入获取与分成研究

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　　 摘要：文章以可持续发展最优宏观税负22.48%作为约束，以长三角省市作为对象探讨收入获取与分成的调整方案，以期为减税降费提供思路参考。首先，文章对我国宏观税负背景及中央与地方收入获取与分成的现存问题进行分析，厘清思路;其次，选取三个长三角省市作为案例进行收入获取与分成重构的探讨;最后，得出相应结论及提出调整中央与地方收入获取与分成的政策建议。文章的创新之处在于以不同类型省市作为案例探讨减税降费思路，可为如何更好地实施减税降费提供参考。
　　关键词：减税降费;收入获取与分成;长三角省市;宏观税负
　　一、 前言
　　 党的十八届三中全会、十九大、2019年政府工作报告都提到了减税降费等政策内容。尤其是2019年起，降低增值税率（16%档降至13%，10%档降至9%）等，无不体现了政府在实施减税降费以实现财政的可持续性及增强发展后劲方面的决心。此外，世界上主流发达国家如美国等在近年也出台了大规模减税政策，将一定程度加剧国际间减税竞争，促使我国积极考虑减税降费问题以提高国际竞争力。
　　 本文在上述背景下，探讨以长三角省市为代表的較发达省市收入获取与分成的优化方案，尝试从收入与分成角度为如何进一步落实减税降费提供思路，并提出相关的政策建议。
　　 二、 中央与地方收入获取及分成现存问题
　　 1. 近年来中央与地方财权事权失衡。从支出角度看，我国地方政府是支出主力，近年来央地支出比例维持在1.5：8.5，政府支出意味着事权，可见地方政府承担了较多的事权责任。从收入角度看，地方政府收入分成比例低于支出比例，近年来央地收入比例近年维持3：7，政府收入意味着财权，可见地方政府财权与事权不相匹配。这导致地方政府在收支上存在较大缺口，且各级政府通过层层传递，导致越是下级的政府支出的刚性缺口越大，产生各种“小马拉大车”的情况。
　　 2. 中央与地方税收收入分成需要优化。1994年分税以来，地方税收收入分成比例远低于支出比例。税收分成的不合理根源在于地方税收立法权缺失，进而导致地方主体税种缺失，仅依靠共享税作为主体收入易导致地方收入不稳定，同时我国税收收入结构中间接税比重过大的情况也需要调整。
　　 （1）立法权缺失导致地方主体税种缺失。目前我国地方政府缺乏税收的立法权，只能在全国人大制定的税收法律、中央政府制定的行政法规基础上制定地方性的税收条例和规定，缺乏自主权，使得地方税主体税种缺失。而我国现行18个税种中，地方以8个税种占据数量优势（不含共享税），但不具备主体优势。以2017年为例，地方税在全部税收收入中所占比重仅为25.4%，这会导致地方税源的不稳定，无法维持正常的财政收入。
　　 （2）地方主体税种缺失导致地方收入过分依赖共享税。2017年，增值税、企业所得税和个人所得税这三个共享税在税收收入中占比已接近70%。若将其余的共享税种也算进去，共享税的占比已达75%。共享税虽然将中央与地方的利益相互绑定，但也不利于构建地方独立的主体税种，不利于地方财政的稳定，地方政府无法自由调配财力分配，过分依赖共享税。
　　 （3）税收收入中间接税占比过大。以2017年为例，我国增值税、消费税、关税的合计数为72 078.55亿元，占税收收入的比例高达49.7%。而发达国家税收收入一般以直接税如所得税等为主，其次才是货物与劳务税。如2017年，美国的间接税比例仅为15.9%，较高的英国也仅为31.5%，均远比我国低。间接税比重过高带来的最为直接的两个影响：一是由于税基的流动性，地区之间的税负容易转移，加剧地区之间的不均;二是由于目前财政、经济增长等与政府业绩考核挂钩，只要促进投资即可增加间接税的收入来源，容易催生盲目投资，造成产能过剩，不利于供给侧改革等结果。
　　 3. 税收返还及转移支付效率不高无法有效缓解中央与地方分成失衡。目前的税收返还及转移支付制度在解决央地收支失衡问题上不尽如人意，表现为地方政府过度依赖转移支付，但转移支付效率低下，无法有效解决地方收支缺口问题。
　　 现行税收返还主要采用“基数法”，返还额以各地上划中央“两税”收入增长率为基础逐年递增。然而增长率越高的地方，也正是收入水平较高的地区，这就使得税收返还主要有利于富裕地区，不利于各地区的平衡（袁晋华、彭振江，2013）。另一方面地方政府对转移支付的依赖程度较高，在中央财政支出中转移支付支出占比一直高于50%，而地方财政支出中转移支付的占比也很高，平均维持在30%以上，曾一度接近40%。转移支付规模过大降低了资金的使用效率，不利于节约资金;而且转移支付在缺乏有效监管的情况下还容易在中央与地方之间滋生权力寻租行为。
　　 4. 税收分成失衡进一步促使广义非税收入规模加大，催生土地财政。税收分成受限，地方政府积极谋求广义非税收入（狭义非税收入仅指一般公共预算中的非税收入部分）增长以弥补支出缺口。正是因为税收收入受到制约，地方政府在巨大支出压力之下不得不开辟各类收费及预算外收入等，导致了“土地财政”等情况的出现，无形中加重了国民的负担。近年来，国有土地收益基金和国有土地使用权出让两项“土地相关”收入占全国政府性基金收入的比例超过70%，而在地方上，这两项收入的占比更是超过80%，在2017年该比例甚至达到了89.8%。
　　 “土地财政”带来不良后果。地方政府迫于考核压力过度依赖“土地财政”，推高了房价，加重了人民的生活负担，这是宏观税负过高的一个重要原因;同时在对待“土地财政”问题上，地方政府与中央政府利益相悖，使得中央关于房地产的调控政策迟迟不能见效。
　　 分税制后中央与地方政府财权事权失衡，同时现行税收收入分成的安排也存在不合理之处，再加上目前税收返还及转移支付制度无法有效解决地方政府的收支缺口，使得地方政府面对收支失衡问题时不得不积极“开拓”广义的非税收入，催生了“土地财政”等问题，使得我国中央与地方政府收入获取与分成的体系存在较大的弊病，既加重了宏观税负，又不利于解决财权与事权失衡等问题。 　　 为此，本文以22.48%这一能够同时满足经济增长和转型升级的大口径宏观税负作为可持续发展的前提条件，以长三角较发达的三省市作为案例探讨政府各项收入的调减方案，通过重新构建收入获取与分成的比例来达到约束宏观税负的目的，并在调减税收收入时着重调整税收分成的结构，以解决前述问题。
　　 三、 长三角省市收入获取与分成的探讨
　　 1. 上海市。2017年上海市的GDP为30 632.99亿元，可持续发展宏观税负下的政府收入理论值应为6 886.30亿元，而2017年上海市政府实际收入为23 967.37亿元，理论减负值应为17 081.07亿元。
　　 上海市属于宏观税负畸高（高出最优值50%），且其中税收收入和社会保险基金收入畸高的省市。2017年上海市整体宏观税负高达78.2%，其中税收收入占GDP比为48.51%，政府性基金收入占GDP比为6.46%，社会保险基金收入占GDP比为15.34%，非税收入和国有资本经营收入占GDP比为2.93%，预算外收入占GDP比约为5%。
　　 首先应调减税收收入。其中，上海市2017年增值税（含营业税）、消费税、企业所得税、个人所得税四个主要税种合计占据当年税收收入的87.3%，因此优先从主要税种开展调减。将增值税（含营业税）、消费税在原有基础上调减90%，企业所得税及个人所得税则调减80%，且着重调减中央获取部分，以达到平衡央地收入差的目的，同时尝试将增值税调整为中央税、所得税调整为地方税。如增值税应调减的6 041.11亿元，先全额调减地方的2 461.02亿元，再从中央获取部分调减3 580.09亿元，则不仅可以使上海市增值税在总体税收结构中的占比从45.29%下降为18.09%，且可实现增值税调整为中央税的目的。而企业所得税则采取相反思路，在调减时先全额调减中央所获取部分，剩余差额再由地方调减，即可实现总体目标。经调整后上海市四个主要税种的地方分成占比从原来的30.2%调整为28.7%，但中央从57.1%下降为20.5%。
　　 其次扣减社会保险基金收入的70%，预算外收入也应扣减，则剩余的理论减负值可在政府性基金收入、非税收入及国有资本经营收入中按比例消化。
　　 则经上述调减后，2017年北京市的宏观税负可接近最优值22.48%，其中税收收入占比12.16%，政府性基金收入占比3.94%，社会保险基金收入占比4.6%，非税收入和国有资本经营收入占比1.78%。
　　 2. 浙江省。2017年浙江省的GDP为51 768.26亿元，可持续发展宏观税负下的政府收入理论值应为11 637.50亿元，而2017年浙江省政府实际收入为23 108.79亿元，理论减负值应为11 471.29亿元。
　　 浙江省属于宏观税负高（高出最优值超20%）且政府性基金收入过高省市。浙江2017年整体宏观税负为44.6%，其中税收收入占比为16.3%，政府性基金收入占比为12.7%，社会保险基金收入占比为8.8%，非税收入及国有资本经营收入占比为1.8%，预算外收入占比约为5%。
　　 首先，将政府性基金收入减去80%，即5 268.4亿元。对过高的政府性基金收入进行调减，能够以此抑制浙江省近年来国有土地使用权出让金收入的迅速增长。
　　 其次，为了调整税收收入结构，拟将增值税调减80%，即2 543.55亿元，其中地方獲取的2 208.64亿元全部调减，剩余的334.91亿元从中央获取部分调减。为了平衡央地之间的税收收入分成，考虑将企业所得税中央获取的1 226.24亿元调整为地方收入。在原税收收入结构中，浙江省增值税收入占比偏高，为37.6%，且地方分成占比约70%，比例畸高。增值税属于间接税，不应在税收收入结构中占比过高，且应由中央政府征收管理，经调减可将总体的增值税占比控制在10.8%的水平。经调整后在增值税、消费税、所得税三类税收入中，中央收入占比可从原来的39.2降到了29.7%，地方占比从原来的39.9%微调至40.5%，能够有效平衡央地税收收入之间的关系。
　　 最后，再减预算外收入，剩余的1 070.93亿元的理论减负值可在社会保险基金收入、非税收入及国有资本经营收入中按比例调减。
　　 经过调整后，可以将浙江省总体宏观税负控制在22.46%水平，其中税收收入占比11.4%，政府性基金收入占比2.54%，社会保险基金收入占比7.06%，非税收入及国有资本经营收入占比1.46%。
　　 3. 江苏省。2017年江苏省的GDP为85 869.76亿元，可持续发展宏观税负下的政府收入理论值应为19 303.52亿元，而2017年江苏省政府实际收入为30 263.36亿元，理论减负值应为10 959.84亿元。
　　 江苏省属于宏观税负偏高（高出最优值超10%）但各项收入比例较均衡，政府性基金收入绝对值较高的省市。江苏2017年宏观税负35.2%，其中税收收入占比为13.68%，政府性基金收入占比为8.16%，社会保险基金收入占比为6.24%，非税收入及国有资本经营收入占比为2.16%，预算外收入占比约为5%。虽然政府性基金收入占比没有浙江高，但其7 005.80亿元的收入却在全国各省市中为最高。
　　 首先，调减政府性基金收入的50%，即3 502.9亿元。江苏省近年来国有土地使用权出让金收入较高，存在“土地财政”现象，因此需要通过调减政府性基金收入以适当控制该情况。
　　 其次，调减税收收入2 868.08亿元。其中，为了调整税收收入结构，将地方的增值税收入2 868.08亿元全部调减，将中央收取的企业所得税1 703.57亿元及个人所得税580.24亿元划归地方收入，则可以使增值税在税收收入中的占比从41.69%下降为22.79%。在税收收入结构中，江苏省增值税占比也偏高，增值税占比高达41.6%，因此通过调减将总体的增值税结构占比控制在了22.79%的水平，并全部调减地方增值税收入，将中央获取的企业所得税和个人所得税全部划归地方。经过调整，四个主要税种的地方分成占比从原来的37.0%调整为42.4%，中央从42.7%下降为30.8%。 　　 最后，全额调减预算外收入4 293.49亿元，剩余的295.37亿元的理论减负值可在社会保险基金收入、非税收入及国有资本经营收入中按比例消化。
　　 通过对江苏省收入结构的调整，可以将总体宏观税负控制在22.52%水平，其中税收收入占比10.34%，政府性基金收入占比4.08%，社会保险基金收入占比6.0%，非税收入及国有资本经营收入占比2.1%。
　　 四、 结论及政策建议
　　 1. 研究结论。由前分析可得，上海市应调减约75%的税收收入、80%政府性基金收入、及70%的社会保险基金收入;浙江省应调减约30%税收收入、80%政府性基金收入;江苏省应调减约25%税收收入、50%政府性基金收入。
　　 经过对上述案例进行演算，可证明我国能通过调减税收与政府性基金等收入获取与分成的比例来实现减税降费、优化收入结构以及改善中央与地方财权与事权失衡状况这三个目标。尽管各省市之间的收入结构千差万别，但可通过实施差异化方案以减少调整带来的冲击，有助于深化财政体制改革。
　　 2. 政策建议。基于前述分析和演算，本文认为要达到减税降费目的，政府应该从以下四个方面着手展开改革：
　　 （1）建立稳定的地方税收体系。通过税收立法完善地方税收体系，如设立更适合地方的主体税种等。形成地方主体税种可稳定扩展地方政府的收入，可提高地方政府应对收支失衡时自我调节的能力，有利于提高地方政府税收体系的稳定性，这是解决中央与地方政府收入获取与分成失衡的一个关键举措。
　　 （2）减征增值税并将其设置为中央税。增值税收入目前在我国税收收入中占比很高，是税收收入获取与分成中要调整的关键税种，2019年政府提出的降税2万亿的目标就是主要通过降低增值税税率来实现。增值税作为间接税容易将税负转嫁给消费者，不宜占比过大;而且因为其税基的流动性较大，若作为共享税，容易使地方政府盲目加大投资，加剧地区间税收竞争，因此建议在减征增值税的同时将增值税调整为中央税。
　　 （3）将所得税设置为地方税。目前地方政府税收收入主要来源于增值税、所得税等共享税种，地方主体税种缺失，不利于地方稳定税收來源。而所得税作为直接税，税基较大，具有税负不易转嫁，可作为地方主体税种等优势，若将所得税调整为地方税，能有效地构建地方政府的主体税种，稳定地方政府税收收入来源。
　　 （4）深化税费改革以控制广义非税收入的增长势头。将各类“费”改“税”，把各类受约束程度较低的费用收入纳入税收体系进行预算管理，有助于控制各类费用盲目增长、剧烈波动的趋势。如将地方政府收入自由度较大的政府性基金大幅调减，并将诸如国有土地使用权出让金等收费通过税收立法规范起来，以达到控制“土地财政”的目的，给过热的房地产市场降温。
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　　作者简介：章和杰（1958-），男，汉族，山东省陵县人，浙江工业大学经济学院教授，中央党校哲学硕士，浙江大学管理学博士，研究方向为金融创新及可持续发展、宏观经济、财政学等;叶柱良（1992-），男，汉族，广西壮族自治区梧州市人，浙江工业大学经济学院硕士生，研究方向为金融创新及可持续发展、财政学等。
　　收稿日期：2019-04-12。
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