地方债务风险与使用效率的空间相关性实证研究

来源:用户上传      作者:胡才龙

　　摘   要：地方债务管理问题的研究不仅包含债务风险方面，还涉及到债务使用效率及分析二者间的关系。本文运用Cov-AHP和SBM模型分别测算全国30省市地方债务风险系数和使用效率，并根据灰色关联度模型测算地方债务风险与使用效率间的灰关联度，研究结果显示：全国30个省市地方债务风险程度具有较大的差异性，地方债务使用效率具有两极分化的差异性特征;全国地方债务风险与使用效率综合灰色关联度高，表明全国地方债务风险与债务使用效率有较强空间相关性，即债务使用效率的提高能够抑制债务风险;不同省市的债务风险和债务使用效率分别与对应的最高债务风险和最高债务使用效率的省市灰关联度也高，表明地方债务风险最高的省市会对其它省市风险产生“传染效应”，以及债务使用效率最高的省市会对其它省市债务使用效率产生较大影响。
　　关键词：地方债务风险;地方债务使用效率;灰色关联度模型
　　DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.03.001
　　中图分类号：F812.5   文献标识码：A          文章编号：1003-9031（2020）03-0003-11
　　一、引言及文献综述
　　为了防止地方债务过度扩张而产生的债务风险问题，国务院于2014年和2016年分别颁布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》和《地方政府性债务风险应急处置预案》等政策文件。党十九大报告把化解重大金融风险作为三大风险攻坚战首位，第五次全国金融工作会议指出要防范化解地方政府债务风险，地方债务管理已成为国家战略中亟待解决的问题。
　　（一）地方债务规模增长动因及风险产生理论分析
　　学界对地方债务规模过度增长动因及债务风险产生的机制进行了研究。蒲丹琳（2014）和缪小林等（2015）认为地方债务规模不断扩张动因在于受GDP政绩考核政治激励。陈志勇等（2014）和姜子叶等（ 2016）认为政府财政关系及预算软约束是地方债务增长的动因。地方债务扩张容易产生债务风险，并通过相关渠道传染至金融市场，导致金融市场环境变脆弱，反过来加剧债务风险恶化，产生Farhi et al（2016）所指出的“厄运循环”效应，进而诱发系统性金融风险。有鉴如此，现有的文献对地方債务风险进行了评估研究，但采用方法有所不同。如李斌等（2016）运用TOPSIS法和德尔菲法构建风险预警模型对地方债务风险进行预警评估。王永钦等（2016）利用双重差分的方法对地方债务的违约风险进行了评估。刁伟涛等（2017）则运用熵值法对各地方债务风险的偿债能力进行量化估测。许友传（2018）实证分析地方债务的结构性风险状况、久期伸缩与其代偿压力之间的定量关系，并预测未来债务风险可能变动趋势。徐蕾（2018）运用KMV模型对地方债务风险违约概率进行了评估。
　　（二）地方债务使用效率及其与债务风险关系理论分析
　　已有文献多从地方债务风险视角研究地方债务管理问题，但中国地方债务管理问题不仅包含风险控制方面，也是包含债务使用效率方面。地方债务大部分投向基础设施和公益性项目市政领域，往往具有投资周期较长和使用效率底，难以产生经营性现金流，导致资金回收速度较慢及债务到期难以偿还产生违约风险，地方债务风险和使用效率存在必然关系。现阶段较少的文献关注地方债务使用效率问题。Ashworth et al（2014）&Overton et al（2017）等从不同视角探讨地方政府竞争与地方债务支出效率之间的关系与机制。高学武等（2013）运用DEA-Tobit两步法测算地方债务资金使用效率，并分析影响效应因素。洪源（2014）运用三段模型和空间面板模型对地方债务使用效率进行了测评以及实证检验债务使用效率的空间外溢效应和影响机制。郭月梅等（2016）运用三阶段DEA和Malmquist方法实证评估了我国省级政府债务支出效率。然而，有关研究地方债务使用效率与风险间关系的文献更少，如仲凡（2017）运用综合指标体系和DEA方法研究发现地方债务风险和绩效有明显区域差异性。吴粤等（2017）和胡惠（2017）研究发现地方债务的投资效率与风险间存在负相关关系。
　　上述文献为定量考察地方债务风险与使用效率之间关系提供了研究思路，但多数文献研究地方债务风险，较少文献研究地方债务使用效率及其与债务风险间的关系，对于已有文献测算地方债务风险或债务使用效率的研究方法仍有招展的空间。本文的边际贡献在于：第一，鉴于协方差—层次分析法（Cov-AHP）和松弛变量的效率测度模型（SBM）分别较其各自对应的传统的层次分析法（AHP）和DEA方法在测算结果上具有更加准确和客观性的优势，本文首次选用 Cov-AHP和SBM方法，并构建对应的指标体系，分别测算30省市（西藏数据缺失，故剔除）地方债务风险及使用效率，并对结果进行深入的比较分析。第二，本文重点在研究不同地区地方债务风险与使用效率的空间相关性，鉴于灰色关联度模型（Grey-Relation）处理“小样本、贫信息”的优势，首次运用灰关联度模型测算地方债务风险与使用效率灰色关联度，并根据测算结果对不同地区地方债务风险与使用效率的分布规律、差异性和变化趋势分析，最后提出针对性的政策建议。
　　二、研究方法
　　（一）Cov-AHP模型
　　构建综合指标评价体系评估地方债务风险更全面和准确，但准确确定各级指标权重对测算结果影响大。本文借鉴谢忠秋（2015）提出的对传统的层次分析法（AHP）改进后的协方差层次分析法（Cov-AHP），该方法以协方差矩阵为基础，通过变换以构造判断矩阵计算得到唯一结果和排序，不仅克服了传统方法的缺点，还提高了AHP方法的可操作性，使得评价结果更客观准确。具体步骤如下：
　　（二）SBM模型 　　地方债务资金的使用具有“单投入、多产出”的特点，为此，测算债务使用效率可选用Tone（2001）提出的基于DEA基础上改进的松弛变量的效率测度模型（Slacks-Based Measure，SBM）。SBM模型考虑了投入和产出的松弛变量对效率的影响，采用各項投入（产出）缩减（增加）的平均比例来衡量决策单元的非有效程度，比传统DEA方法测算效率结果更为准确与科学。SBM模型的非线性规划如下：
　　三、实证分析
　　（一）地方债务风险系数测度
　　1.构建指标体系
　　本文参考章志平（2011）、张平（2017）和史贞（2018）等做法，立足地方债务风险的特性，遵循客观性、可行性、科学性和有效性原则，设计包含债务负担、财政状况、经济运行3个一级指标，对应的债务负担率、债务率、居民个人地方负担率、财政收支缺口率、财政赤字率和债务依存度7个二级指标的指标体系（见表1）。其中，债务负担反映地方债务发行规模与经济指标的对比，地方政府财政状况和经济运行反映地方政府偿债能力重要因素，根据Cov-AHP模型测算地方债务风险指标体系权重（见表2）。
　　2.测算结果分析
　　为了保证各省市数据具有可比性和可获得性，各指标的原始数据来源于国家统计局2016年《中国统计年鉴》、各省市统计年鉴和财政部网站等途径，运用Cov-AHP模型测算地方债务风险系数。
　　由表3可知，地方债务风险度量的三级指标数值特征各异。其中，GDP增速标准差2.15为最小，平均值与中位数差异较小，说明各地区GDP增速波动性小;债务率和财政收支缺口率标准差最大，分别为117.82和105.62，且它们的最大值和最小值差距最大，说明各地区债务率和财政收支缺口率差异性很大;债务负担率、居民个人地方负担率、财政赤字率和债务依存度的标准差不大，表明这几个指标的在不同地区的差异性不大。
　　由表4可知，地方债务风险最高三省份为青海、贵州和辽宁，分别为436.03、334.46和231.64。风险最低三省市为上海、北京和广东，分别为41.72、48.28和53.49，最高分值与最低分值的差距大，表明不同地区的债务风险具有较大的差异性。30省市地方债务风险系数为三个梯队，第一梯队的青海、贵州、辽宁、云南、宁夏、黑龙江、广西、甘肃、内蒙古和陕西省市的债务风险最高，必须加强管理与监控，地方政府必须重视。第二梯队的新疆、吉林、湖南、海南、四川、河北、安徽、河南、江西和湖北省市的债务风险适中，但也要加强预警，防范风险进一步扩大。第三梯队的福建、山西、重庆、山东、浙江、江苏、天津、广东、北京和上海省市债务风险最低，但重点动态监测这些省市债务风险变化，防范风险扩散和变大。从分区来看，东部地区的债务风险系数最低为103.21，中部地区居中为148.05，西部地区债务最高为221.48，表明经济社会发展水平越高的地区具有较强的融资能力和财政支付能力，对地方债务偿还能力越强，债务风险大小就越低。
　　（二）地方债务使用效率测度
　　1.构建投入与产出指标体系
　　对于地方债务使用效率评价指标的选择，国家审计署对地方债务审计显示地方债务投向主要领域为基础设施和公益性项目，用于市政建设、交通运输、科教文卫的和农业水利建设等领域的债务资金共计占比达到74.44%。以此为依据，本文借鉴洪源（2014）和仲凡（2017）等的做法，选择人均地方债务为投入变量。度量地方债务产出变量则为两个方面：一是市政建设和交通运输领域，二是科教文卫和农业水利建设领域。因此，构建投入—产出指标体系（见表5）。各指标数值来源于国家统计局2016年《中国统计年鉴》和各省市统计年鉴。
　　2.测算结果分析
　　由表6可知，分省来看，地方债务使用效率排名靠前的省份为河北、黑龙江、山东和河南，数值均为1。排名靠后的省份为青海、海南和宁夏，分值为0.04、0.03和0.03。吉林、山西和云南等省份的地方债务使用效率处于中游水平。分区来看，中部地区债务使用效率最高为0.51，东部地区居中为0.32，西部地区最低为0.16。一般来讲，经济发展落后的中西部地区面临发展的起点低、经济发展依赖基础建设程度仍然较大、城镇化进程落后而有较大的改善空间等问题，因而对基础设施投资的资金需求较大，因此，投入市政建设、交通运输、科教文卫和农业水利建设的债务资金较多，从而提升了资金的使用效率。经济发展水平高的东部地区的省市大多城镇化进程较快，经济增长对传统基建依赖程度较低，资金投向传统基建领域较少。此外，中部地区借助国家推行的“中部崛起”战略优势，大力推进基建建设，使得债务资金使用效率大大提升。同时，长江经济带和“一带一路”战略对提高东西部地区债务资金使用效率有促进作用。
　　（三）地方债务风险与使用效率灰关联度测度
　　1.测算灰关联度
　　根据已测算的30省市地方债务风险和效率数据序列，本文运用灰色关联度模型从两方面测算地方债务风险与使用效率间灰关联度系数：一是地方债务风险与使用效率的综合灰色关联度，以债务风险最高和使用效率最高的省市为参考序列，测算全国30省市债务风险和使用效率与参考序列的灰关联度（见表7）。二是以地方债务使用效率最高和债务风险最高的省份为参考序列，测算30省市债务风险和使用效率分别与参考序列的灰关联度（见表8、9）。
　　2.测算结果分析
　　从全国层面来看（见表7），全国地方政府总体风险与使用效率间灰关联度比较高，数值达0.71，表明地方债务风险与债务使用效率具有较强相关性。地方债务经历举债、使用和偿还三阶段，举债动因在政治晋升锦标赛使地方政府官员通过传统增加GDP的途径为推进市政基础设施、交通运输、科教文卫、农业水利和公益性等领域的基础建设，从而带动债务资金使用效率的提升。伴随着GDP增长导致地方债务规模的不断扩张，不同地区债务负担率、财政收支状况和经济发展水平与债务规模不匹配，地方政府对债务的偿还和承受能力将减弱，地方债务风险增加。由此表明地方债务使用效率是债务偿还能力的重要保证，较高的债务使用效率会产生较多的收益，从而增强地方政府偿债能力，即地方债务使用效率越高，则对应债务风险越低。全国地方债务风险、债务使用效率分别与最高债务风险、最高债务使用效率省市的灰关联度较高，数值分别为0.71和0.68，表明全国地方债务风险与债务使用效率有较强空间相关性。 　　从省市债务风险灰关联度来看（见表8），不同的省市的债务风险灰关联度差别不大。30省市地方债务风险与最高风险省市的灰关联度值均在0.6以上，且大部分省市债务风险灰关联度超过0.8，其它省市的债务风险关联度均在0.6—0.7之间，表明各省市间的债务风险关联度较高，最高风险的省市的债务风险会对其它省市产生风险传染效应。
　　从分省市债务使用效率灰关联度看（见表9），30省市地方债务效率灰关联度均在0.6以上，不同的省市的债务效率关联度差别不大，除河北、黑龙江、山东和河南的债务使用效率的灰关联度为1外，有13个省市的债务使用效率灰关联度超过0.9，表明各省市间的债务使用效率关联度较高，最高使用效率的省市的效率的变化会引起其它省市债务使用效率的变化。
　　四、结论与政策启示
　　（一）结论
　　1.不同省市的债务风险程度存在显著的差异性
　　地方债务风险系数受地区经济发展水平、地理位置等多因素影响，经济发展水平越高及越发达地区抵御债务风险能力越强，因而债务风险系数越小。普遍性来看，东、中和西部地区地方债务风险呈递增态势，全国各省市债务风险从大到小可分为三梯队。
　　2.不同省市的债务使用效率呈现两极分化的差异性特征
　　地方债务使用效率与当地的经济结构相关性强，经济发展对传统基建依赖性大的地区债务使用效率越高，对传统基建依赖较小的地区的债务使用效率越低，地方债务使用效率从高到低分别为中、东和西部地区，不同省市的债务使用效率分化差异较大，债务使用效率最高的省市达1，而债务使用效率最低的省市仅为0.03。
　　3.不同省市的债务风险与使用效率的空间相关性较强
　　一是全国地方债务风险与使用效率的综合灰关联度较高，即债务使用效率的提高能够抑制债务风险。二是地方债务使用效率、风险分别与最高债务风险、最高债务使用效率的省市关联度较高，地方债务风险和使用效率最高的省市对其它省市产生较大的影响，债务风险最高的省市的债务风险会对其它省市产生风险“传染效应”，债务使用效率最高的省对其它省市的债务使用效率产生较大影响。
　　（二）政策建议
　　1.制定差异化风险控制政策和强化信息披露，提高风险的防范能力
　　一是制定差异化债务限额政策。根据东中西部地区债务风险大小，动态监测债务发行、使用的风险，加大地方债务的置换力度和去平台化，以地方债务使用效率作为反映地方债务风险的观测信息，通过对地方债务限额动态调整控制在不同省市的债务规模。二是拓展多元化地方政府融资模式，建立健全地方债务事前、事中和事后的债务风险预警、识别和监控体系。三是加强债务信息披露。建立一套与地方债务相适应的地方债务会计核算管理系和信息分级披露制度，定期向社会公布地方政府新债发行程序、债务存量和增量等信息，并将风险指标向相关部门报告。
　　2.提高债务资金的产出效度，促进地方债务使用效率的提升
　　以深入推进供给侧改革为主线，制定优惠政策有效的提高城市公共设施、交通运输、科教文卫和农业水利建设等领域的投资效率。统筹规划债务使用效率低的省市的支出结构，制定财政支出激励政策，推动地方政府优化投资组合，提高债务投入效率。坚决限制对债务使用效率低的省市的产能过剩行业的投资，遏制重复和盲目项目的建设，推动资金流向外部性较强的公益性、生态环保性和基础生产性项目，并加快新型城镇化建设。对于债务使用效率高的省市，注重将债务资金投向质量较高的项目。
　　3.加强地方债务资金使用规划和绩效评价，提高债务使用效率来抑制风险
　　地方债务使用效率与风险具有较强的相关性，一方面，构建市场化的地方政府金融体系，将债务风险控制与使用效率同时纳入财政中长期发展规划，依据不同省市的债务风险与债务使用效率情况，通过提高地方债务投资效率提高地方债务风险抵御能力。另一方面，完善地方政府财政支出绩效评价体系，编制完整的地方政府资产负债表和财政收入支出表。同时，要建立以地方债务的定价基础的市场化信用评级体系，改变地方政府政治激励模式，将反映社会事業发展、居民生活水平等指标纳入到政治考核体系中。
　　（责任编辑：李兴发）
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