水价涨潮

来源:用户上传      作者: 《财经》记者 刘京京

　　
　　
　　水价上涨席卷中国,重调供水业机制与利益格局的压力凸显
　　
　　
　　
　　今年4月以来,一股水价提价的“潮流”席卷了全国各大城市。
　　
　　天津、南京、昆明、上海、无锡和沈阳,纷纷提高自来水价格,每立方米上调金额在0.3元至0.65元之间;周口、驻马店、扬州和常州,也分别于3月、5月、6月和7月召开了上调水价的听证会。
　　
　　北京市有关部门亦多次表达了上调水价的意愿。在今年5月举行的节约用水大会上,北京市水务局局长程静称,由于“南水北调”工程引江水进京被推迟到2014年,未来六年,北京的水资源紧缺形势更加严峻,北京市将通过多种措施应对危机,其中就包括调整水价。
　　
　　水资源相对匮乏的兰州,当然更不能避免水价上涨。7月20日下午,兰州市居民生活用水定价听证会在兰州饭店召开――在这场结局早已注定的“辩论”中,14名听证者就甘肃省物价局公布的两套调价方案各抒己见。两套方案只有价格高低之差:分别把居民生活用水价格由每立方米1.45元上调至1.75元和1.85元,幅度分别为20.69%和27.59%;理由是“促进节约用水、补偿供水企业亏损”。
　　
　　由于“理解涨价”的声音在听证会中占了上风,所以,听证会讨论的主要话题并非“该不该涨价”,而是“涨多少合适”。上调0.3元的方案颇受青睐。会后,多位听证者却告诉《财经》记者,政府部门和供水企业提供的涨价依据,并不能令他们完全信服。供水公司――兰州威立雅水务(集团)有限责任公司(下称兰州威立雅)更由于其合资背景,而引来了“外资推高水价”的质疑。
　　
　　面对汹涌的涨价潮和民众对于水价“逢听(证)必涨”的批评,国家发改委和建设部在7月6日下发了《关于做好城市供水价格管理工作有关问题的通知》。两部委认为,部分城市上调水价,对于促进节约用水和保障城市供水行业健康发展“起到了积极作用”,但“少数地方调价方案和调价程序不完善”。两部委要求,涨价要以建立有利于促进节水、合理配置水资源和提高用水效率为核心的水价形成机制为目标;也要充分考虑社会承受能力,合理把握水价调整的力度和时机,防止“集中出台调价项目”。
　　
　　中国的自来水价较低,本来无需讳言。低水价不足以体现水资源的稀缺程度,公众节水意识薄弱,供水企业也缺乏改善水质、增进服务水平的动力。但供水企业成本是否合理,政府是否履行了提供公共服务、监管企业之职,却又充满了不透明与争议,这一轮涨价因而缺乏足够的合理性和真正的民意基础。
　　
　　一个关键问题是,为促进节水而提高的水费,到底是不是应该归供水企业所得?水务在传统上被认为是“自然垄断”行业,其收入的上升并不必然带来企业降低成本、改善服务的动力,相反,中外经验都证明,缺乏竞争的企业往往多向政府索取救助之需求,而无提高自身之觉悟。其中的关键,还在于政府能否划清自己与企业的界线,转变角色。
　　
　　涨价有理?
　　
　　尽管颇多争议,但当前水价的上涨确有合理性。
　　
　　水务在传统上被认为是“自然垄断”,理应由一家经营,否则收入无法覆盖其成本。作为垄断的“对价”,供水企业的经营,尤其是定价,受政府管制,以防企业随意提价伤害公众利益。在众多业内人士看来,中国当前的城市水价是政府、企业、消费者三方博弈的结果,博弈的焦点便是企业成本,以及这个成本应在多大程度上由消费者补偿。此番水价上调,还有政府希望改革水价形成机制的背景。
　　
　　供水成本上升是个不争的事实。但水价上调之所以选择在今年,是因为物价指数走低,社会阻力有所减小。前两年,通胀压力较大,用建设部政策法规司副司长徐宗威的话说,地方政府对调整水价一直保持“克制状态”。
　　
　　按照2007年7月1日开始实施、2012年7月1日全面实施的《生活饮用水卫生标准》,生活饮用水水质指标由原来的35项增加到106项,对供水水质和自来水检测能力都提出了更高要求。中国疾病预防控制中心环境与健康相关产品安全所水质安全监测室主任鄂学礼曾说,对单一水样按新标准全项检验的费用约1.5万至2万元,这势必推高供水成本。
　　
　　电、煤炭、药剂等原材料价格上涨,也增加了供水成本。以南昌市为例,2003年至2008年底,电网调价五次,涨幅30.65%;钢铁、水泥、燃油也大幅上涨;银行中短期贷款利率由2004年的5.34%调整到7.47%,直接加大了企业成本及风险。
　　
　　政府则更强调建立促进节约用水的水价形成机制。以兰州为例,现行居民生活用水价格低于全省平均水平。2008年,兰州市城镇居民家庭人均可支配收入为11676.77元,人均月消费水量约3.38吨,如水价为原来的每立方米1.45元,再加上污水处理费为每立方米0.5元,则水费支出系数(居民生活用水年支出占人均可支配收入的比例)约0.68%。即使水价每立方米上涨0.4元,水费支出系数也不过0.82%。
　　
　　而根据国外研究,水费支出系数为1%时,居民一般都能接受;当系数为2%至2.5%时,居民会重视节约用水。建设部也在《城乡缺水问题研究》报告中引用了这一研究。依此来看,兰州市水价确有上涨空间。
　　
　　从全国范围看,2008年中国城镇居民人均可支配收入为15781元,如果按城镇居民年人均生活用水量70立方米、水费支出系数2%计算,水价可达每立方米4.5元。而据中国水网近期的统计,全国36个大中城市平均供水价格为每立方米2.24元(含污水处理费),大有上涨空间。即使在九年四度调价、居民水价已达每立方米3.70元的北京,据水利规划设计研究院孙静等人分析,在1999年至2006年中,除低收入户在2004年的水费支出系数达到1.01%,其余各收入阶层均小于1%。
　　
　　不过,有学者质疑,如果涨价是为了体现水资源的稀缺程度,那么,提升的应该是水价构成中的水资源费,而不是企业供水价格。所谓水资源费,是政府为开发、利用和管理水资源,而针对取水单位征收的资金,其实质是针对使用水资源征收的税款。但许多地区水资源费征收不足。在兰州,据听证者介绍,水价中的水资源费仅每立方米0.05元。不过,甘肃省近日拟订了《取水许可和水资源费征收管理办法(草案)》,兰州市水资源费或将上调。
　　
　　而在当期的涨价潮中,增收水资源费并非主流。明确上调水资源费的,仅有天津等少数城市。天津市此次调价中,以地表水为水源的自来水公司,水资源费由每立方米0.25元调整为0.63元;直接从江河湖海水库取水的,水资源费由每立方米0.10元调整为0.20元。但就全国而言,水资源的收费并未完全步入正轨。
　　
　　供水成本迷雾
　　
　　供水企业因成本高涨而亏损,是每个城市在调价时都强调的理由。
　　
　　根据甘肃省工农业产品成本调查队(下称调查队)关于兰州威立雅供水成本监审的报告,企业2008年实际售水量约2.1亿立方米,售水收入28813.52万元,主营业务成本34298.11万元,亏损5484.59万元,每立方米售水亏损0.261元。审核后的2008年供水成本为每立方米1.633元。如果加上2009年新增供水成本1814.42万元,则成本为每立方米1.72元,高于1.45元的供水价格。

　　
　　中国城镇供排水协会会长李振东曾说,由于水价长期过低,中国60%的自来水企业亏损。河南省城镇供水协会对该省18个省辖市的调查显示,2008年上半年供水企业亏损面达到89%。在上海,四家市属自来水企业2008年度主营业务利润亏损4.18亿元,净利润亏损2.65亿元。
　　
　　然而,几乎任何一场听证会都少不了公众对企业成本真实性、合理性的质疑。
　　
　　多位兰州听证者向《财经》记者表示,调查队的成本监审,完全是针对兰州威立雅的财务报表,但由于对其缺少深入调查,监审的可信度便大幅下降。调查队则坚称他们的监审完全是依法进行。双方各执一词。但无论如何,消费者与企业之间的信息不对称,已大大降低了听证会的意义。
　　
　　另一重疑问在于,兰州威立雅并未公布某些费用的具体构成。一位听证者告诉《财经》记者,公布的成本由制水费用、输水费用和期间费用三部分组成,其中,期间费用包括管理费用、财务费用等,约占总成本的30%。部分听证者心中质疑,“期间费用这么高合理吗?”
　　
　　因管理不善带来的管网漏水损失和过高的企业福利,也是涨价争议的焦点。按照建设部副部长仇保兴的说法,2005年中国供水管网的漏失率高达20%,每年漏失的自来水接近100亿立方米。这部分损失导致的成本,本不应由消费者补偿。其他说不清道不明处更多:南昌水业集团有限责任公司的工资,从2003年的2288.95万元增长到了2007年的4271.87万元。清华大学水业政策研究中心主任傅涛则称,传统供水公司普遍人员臃肿;调研发现,自来水公司人均收入比当地人员收入一般高出20%;企业还可能通过加速资产折旧的方法“增加”成本。这显然偏离了提升水价的初衷。
　　
　　在政府、企业、消费者三方信息不对称的格局下,对于涨价与成本的争论便始终难以使各方都获得相对满意的答案。为此,2006年11月,国家发改委就发布了《城市供水定价成本监审办法(试行)》的征求意见稿(下称《征求意见稿》),对企业人员工资、合理超前建设率等指标作出了规定,试图通过政府部门的介入,“帮助”企业找到“合理的水价”。
　　
　　历史上的自来水定价,是由经营者按财务成本报审资料,难以遏止企业提高成本以获得更高回报的冲动。在国家发改委价格司成本处处长唐铁军看来,成本监审正是为了提高政府定价的科学性和合理性,也为了约束经营者,避免其为提高利润而盲目扩张成本。“通过监审,解决哪些成本是不能进入定价成本的。”
　　
　　成本监审知易行难
　　
　　然而,《征求意见稿》随即受到了来自供水行业和部分专家的质疑。例如,由于规划不合理、产业结构调整等因素,供水设施超前投资的现象十分普遍。《征求意见稿》提出,“因过度超前建设而增加的投资成本不能全部由当前消费者承担”,因此计算固定资产折旧须引入生产能力利用率,还暂时确定了20%的合理超前建设率。合理的超前建设费用由消费者承担,超出的部分则由企业负担。
　　
　　对此,中国城镇供水排水协会认为,各地新建供水工程的决策权都在政府,超规模建设的责任在政府,不能将政府决策失误造成的损失由企业和消费者来承担;而且不同的城市对合理超前建设率有不同的要求,统一按20%要求不尽合理。
　　
　　由于质疑之声不绝,时至今日,国家发改委仍未推出正式的成本监审办法。各地方自行其是。唐铁军告诉《财经》记者,国家发改委可能会在条件成熟时发布一个带有普遍性质的办法。这意味着,国家规定可能趋于原则化,各地可根据具体情况进行调整。
　　
　　在更多的业内人士看来,有了成本监审办法,也不意味着成本监审能落到实处。只要政府与企业之间的权责界线仍不清晰,监审的结果就可能还是一笔“糊涂账”。许多城市供水长期以来由国有企事业单位进行,成本核算不清,经营不善,效率低下,人员费用似“黑洞”,政府与企业犹如“一家人”,成本监审便毫无意义。
　　
　　改制之后的兰州水务,则是另外一个极端。2007年,法国威立雅水务(黄河)投资有限公司(下称威立雅)以17.1亿元的“高溢价”收购原兰州供水集团45%的股份,成立了兰州威立雅,并获得30年的兰州市供水特许经营权。曾参与该次改制的北京大岳咨询有限公司总经理金永祥称,17.1亿元中有6.99亿元是股权收购价,其余约10亿元的增资,是企业发展的后续资金,包括基础设施建设资金。这意味着,基础设施投资,本就是法国威立雅“胜出”的代价。
　　
　　但近年来,在兰州市政府的要求下,兰州威立雅及原兰州供水集团先后进行了一系列建设工程。例如,出资3亿多元,向榆中的夏官营、和平镇供水,日送水能力5万吨,大大改善了当地和大学城的水质;投资200多万元向青白石乡供应自来水;投资682万元配合九州开发区完成上水管线工程建设;投资234万元完成彭家坪加压站改造工程;投入1100万元建成龚家湾四级加压站泵房;完成了向安宁区日增供水7000立方米的工程;所有水泥管道基本改造完成,大大降低了爆管的风险;实施供水扩建工程,增加了供水能力。
　　
　　上述工程将进入企业成本。对兰州威立雅而言,这些项目符合兰州市发展规划,因此“难以拒绝”,却并非全部“划算”。对此,不免有人诟病政府的角色“缺位”:本应承担城市基础设施投资的政府,获得了股权转让的资金;希望获得回报的企业,却通过涨价向市民寻求“补偿”。
　　
　　治本之道
　　
　　治本的方法应该是通过市场化改革,实现政企分开,配以适当的竞争机制和外部监管,激励供水企业尽最大力气合理控制成本,同时做到企业信息的公开透明。如此,水价可以得到控制,水价调整也“名正言顺”。
　　
　　法国的供水企业市场化改革颇具参考性。法国采用“国有民营”,保留了水业资产产权的最终公有,并通过特许经营和租赁/管理合同等方式,将经营责任转移给私营企业,以提高运营和管理水平。这种模式通过在准入环节的竞争来控制成本,由政府采用招标等方式选择优质企业经营供水。自来水的定价则需要由独立的专业咨询公司测算得出,并经市政议会讨论决定。政府角色定位于行业的监管者和协调者。通过这种模式,法国水业保证了“自然垄断”的水务也可以进行有效的市场竞争――干不了,让别的水务公司干。
　　
　　2002年以来,中国特许经营的改革模式应用也逐渐增多。不过,相比之下,国有股权转让等方式由于能够短期让地方政府获得大量资金,同时摆脱基础设施的主要投资责任,颇受青睐。但这样一来,兰州式的争议便随之而来:管网等公用事业设施建设的资金,政府、企业和消费者三方该如何分担?
　　
　　争议的深层次问题是,在公用事业市场化改革进程中,政府是否该保留所有者的角色?显然,这与供水企业和水价改革的定位密切相关。建设部政策法规司副司长徐宗威强调供水企业的垄断性、公益性,认为大量管网的建设“是需要公共财政解决的”,应适当降低其税费成本,保证其利润水平在社会平均水平之下。
　　
　　傅涛称,在国际上一般会考虑公用事业资产的安全性,将市政公用事业的市场机制约束在经营环节,而将产权保留在非资本性的财政体系之中;产权改革则可能会使资本性成本在供水成本中占据主要地位。
　　
　　随着兰州听证会的召开,“外资推高水价”的喊声再次甚嚣尘上,理由是,法国威力雅要赚回17.1亿元,游说政府提升水价是惟一选择。天津、昆明、上海等城市的水务企业也均有外资的身影。
　　
　　不过,傅涛在分析数据后认为,十年来,外资进入中国水务,对水价并没有影响。金永祥也不认为此轮涨价是外资在向政府施加压力,因为有些外资进入的城市并未涨价,有些外资未进入的城市却涨价了。兰州威立雅董事长孙晓霞亦告诉《财经》记者,兰州市与威立雅签署协议时,并未就调整水价做过任何约定。
　　
　　根据测算,兰州每立方米水价上调0.3元或0.4元,居民一年的人均水费增支12.17元或16.22元,这对于收入较低的三口之家是不小的负担。对此,兰州市政府表示,市财政将在涨价后对全市低保人员实行差价月补贴。这实质上就是低保人员用水不涨价。
　　
　　“为反映水资源的稀缺程度和节水而提价是合理的,但因此的提价所得不能归企业。”北京大学国家发展研究院院长周其仁说。此外,供水企业当然需要弥补成本,但由于垄断企业的成本无从观测,可以通过经营权的竞争来筛选出质量好、成本低的企业。法国水务市场即是现成的样板。■
　　

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