土地垂直管理北京震荡
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作者: 李 琰
6月以来，由于面临一系列人事和机构调整，北京市国土资源和房屋管理局（以下简称北京市房地局）上上下下被一种莫名的气氛所笼罩。
这种气氛源自一场号称正在低调进行的机构改革。由于目前最终方案尚未尘埃落定，机构、人员的去留动向不明，部分日常业务竟无人主持。记者致电房地局某职能部门询问有关业务情况，得到的答复是：“我们已经分出去了，不负责这边的业务，到了那边怎么办我们也不清楚。”
2003年12月底，国土资源部宣布，中国将改革土地管理体制，实行省以下土地垂直管理。北京市土地部门机构改革正与此有关。2004年5月14日，在全国国土资源厅局长座谈会上，国土资源部部长孙文盛明确提出，各地最迟要在今年8月底前完成省以下垂直管理体制的实施方案草案的研究制订工作。
各地改革在敏感气氛中进行。根据记者多方了解，到目前为止，在北京市政府的积极推动下，北京市的改革方案已经露出端倪，人事变更和机构划转正在进行中。
限制地方权力
2004年4月21日，国务院公布《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》（以下简称《通知》），正式明确省以下土地垂直管理的具体目标。
《通知》指出，此举是加强国家对国土资源的宏观调控，强化省级人民政府保护土地资源的责任，落实最严格的耕地保护制度，加强矿产资源管理，推进依法行政。
中国社会科学院农村发展研究所王小映博士分析，在原有国土资源分级管理体制下，土地规划、土地审批、土地出让资金收取等权力实际上都属于地方政府，尤其在用地审批等问题上，他们既是裁判人，又是受益者。他认为，实行省以下垂直管理，是希望通过实施其管理职能来约束地方政府代行的土地所有者职能。
国土资源部有关官员指出，目前，各级政府批地权失控，一些以基层政府及其有关部门为主导的土地违法案件频频发生，而国土资源分级管理体制是导致这一切的主要原因。国土资源部执法监察局局长张新宝2004年3月15日公开披露全国土地违法案件时指出，目前全国80％的违法用地是地方政府行为。
2003年以来，有关部门措施频出，大力查处各类违法用地问题。国土资源部治理整顿督查办公室统计，2003年上半年，全国各类土地违法行为超过10万起，涉及土地面积39133公顷。其中，各级地方政府违法批地用地，违法违规出让土地，违规设立各类“园区”相当普遍。
对于上述批地权失控之种种，北京称得上是一个典型的样本。根据2004年3月北京房地局对外公布的对全市违法用地的查处情况，有四大案例。其中包括：北京东方大学城非法占地建设高尔夫球场案、房山区长沟镇坟庄村违规征用耕地案、昌平区阳坊镇工业小区非法占用耕地案以及海淀区上庄乡干部违法批地建设“天涯名流别墅”案，均属基层政府违规批地。
《通知》要求，省以下国土资源主管部门须调整干部管理体制，省以下国土资源部门将从现在的政府组成部门转变为政府工作机构，领导干部由地方党委管理为主改为由上级国土资源管理部门管理为主。
具体而言，市（州、盟）、县（市、旗）国土资源主管部门是同级人民政府的工作部门，其机构编制仍由同级人民政府管理。市辖区国土资源主管部门的机构编制上收到市人民政府管理，改为国土资源管理分局，为市国土资源主管部门的派出机构。乡（镇）国土资源管理所的机构编制上收到县（市、旗）人民政府管理，县（市、旗）可以根据实际情况和工作需要，按乡（镇）或区域设置国土资源管理所，为县（市、旗）国土资源主管部门的派出机构。
今年4月29日，国务院办公厅发出《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》指出，完善土地管理体制，是严格土地管理的重要举措，各地应当坚决贯彻、认真执行。
国土资源部法规司副司长赵九田告诉记者，各地都在组织相应改革，尚未有地方上报方案。记者从部分省份了解到，由于涉及大量机构和人事的微妙变动，谈及改革进展，各地有关部门及官员均噤若寒蝉。
北京房地 “分家”
北京市有关改革方案由市委组织部和北京市编办具体操作。据《财经》了解，到6月20日为止，所有决定均未正式公布，方案并未通过市人大的程序，国务院的批复也未下达。北京市房地局有关人士向《财经》透露，“局里的改革方案和要求，都是市里定的”，6月初，主管副市长到房地局视察，公布了改革的要求，之后，房地局只在内部会议上宣布了市有关部门的安排。
根据这个“安排”，北京市房地局将一分为二，剥离部分职能，归入建委，在建委下设新的北京市房屋管理局。具体而言，原房地局负责房屋管理职能的8个处室，将全部划归北京市建委。其中包括负责房屋管理职能的物业管理处、房屋安全和设备管理处（房屋防汛办公室）、拆迁管理处；负责住房改革有关事项的住房指导处、房改方案处、房改指导处；以及负责房地产市场管理职能的市场管理一处、市场管理二处。各区县的国土资源和房屋管理局的相应职能将归于房管局。
与此同时，北京市房地局还计划按照市委“政企分开”的要求，将房地局直属的十几家企业，以及这些企业的各级下属公司，合并组建企业集团。其中，企业集团以6家大公司为主，包括房修一公司、房修二公司、房管一公司、房管二公司、综合开发公司和器材公司。新成立的企业集团名称未定，组建方案目前正在北京市国资委制定审批之中。
北京市房地局主管人士称，成立后的企业集团有可能交北京市国资委管理。可以肯定，这些企业都不具备一级房地产开发资质，所以，新组建的企业集团不会涉及房地产开发业务。原有北京市国有房地产开发集团，仍归北京市国资委管理，并不受此次改革调整的影响。
在以上房屋管理和房地产市场管理职能以及直属企业全部剥离后，将由北京市编办宣布撤销原北京市房地局，并重新组建北京市国土资源局，专司国土管理。新的国土资源管理局正式挂牌后，将实行对区县一级现有土地审批权的上收，此乃此次土地管理体制改革的核心环节。
新成立的国土资源局局长的人选，圈内也有种种猜测。近期媒体报道称，北京市委副秘书长安家盛将出任此职。
据记者了解，现任北京市房地局局长苗乐如，兼任北京市人民政府住房制度改革办公室主任，将在统一后的市建委和房屋管理部门担任副职(正局级)。其“一把手”仍然是原市建委主任刘永富。而在此之前，土地房管局和建委属平级单位。
王小映认为，北京市房地局的调整方向很清晰，把房屋管理、房改和房地产市场管理的职能与国土资源管理职能分开，就是为了简化和明晰国土资源管理部门的权力职能和权限，便于下一步对区县一级实施对土地资源的垂直管理。
放权与收权的历史考验
专家指出，一旦市国土资源局成立并实行垂直管理，土地审批权上收和人事调整对区县级土地管理部门是不小的冲击。
王小映分析，房地局官员肯定对改革有抵触情绪。一方面，他们的个人政治前途将受到影响；另一方面，改革后需要承担更多责任。“以前上级土地部门仅对下级部门的工作监督指导，一旦出了问题，小事情地方政府肯定会出面调解；出了大问题，即便上级部门出面来管，也很少要求把土地再还原成耕地的先例。”他认为，垂直管理之后，最重要的问题就是要考虑如何保证建设用地的合理增长，也就是要考虑如何发挥合理审批的效率。
此外，他还分析，垂直管理之后，条块矛盾仍然在，甚至可能加剧。因为人事权力上收，财权又不独立，肯定产生效率问题。
不过，记者在北京市几个区县房地局了解到，目前机构调整仅限于市局范围，至于区县一级的具体改革方案，还要等待上级通知。各区县房地局的土地审批业务等仍照常运作，气氛反而相当平静。
从某种意义上看，这种平静是意味深长的。事实上，就北京市而言，房屋土地管理职能的分分合合由来已久。现有北京市国土资源和房屋管理局的机构和职能设置，便是通过两次调整之后的产物。
1987年，国家土地管理局成立后，中国开始设置自上而下的专门土地管理机构，实行城乡土地统一管理。根据北京市编办的资料记录，1995年之前，北京单独设置土地管理局。1995年，原北京市房地产管理局和北京市土地管理局合并，成立“北京市房屋土地管理局”。2000年，根据中共中央、国务院批准的《北京市党政机构改革方案》和《北京市人民政府关于机构设置的通知》，再次对原房屋土地管理局职能进行部分调整，并划入部分原北京市地矿局承担的行政职能，挂上北京市人民政府住房制度改革办公室的牌子，以此组建北京市国土资源和房屋管理局至今。其间，有关部门的土地审批权限屡屡变动。
北京市的房屋土地机构职能的屡次调整正是全国土地管理体制改革历史的缩影。这段历史，同时记录了土地管理权放与收的曲折历程。
王小映指出，几乎每次土地管理大的变动都与圈地浪潮和房地产业的膨胀相关。而每次圈地浪潮之后，国家都要启动更严格的土地管理制度，遏制违法用地。
有学者分析，20世纪90年代初，中国的土地有偿使用制度改革其实质是一次大规模的放权。之后，城市土地的各项权力实际上等于界定给了地方政府。中国城市市区的土地为国家所有，由国务院代表国家行使国家土地的所有权，但实际上征地权和土地使用权是在地方政府手中。按照原土地管理的规定，省、市、县每级政府都有自己的批地限额。然而，这直接导致了1992年前后的一轮土地圈占高峰，即所谓的“第一轮圈地运动”，其间大约有3000多万公顷的土地被征占。
基于此，收权的思路由来已久。1998年，修订后的《土地管理法》规定，征地审批权上收到省和国家一级，建设用地的主要审批权也上收到中央和省级政府来行使，实行集中化的分级管理，由中央、省、市（地）、县、乡五级行政管理部门，分别依据土地使用规划自上而下分解带有强烈的指令性的用地指标。
然而，新一轮的圈地浪潮依然未能就此避免。根据国土资源部公布的清查结果，仅2003年上半年，全国就发现越权批地，违法批地等各类土地违法行为共10.1万起，涉及土地面积39133.33公顷，其中耕地19400公顷。
就北京市而言，近两年来，“圈地”的规模也是空前的。2002年，国土资源部签发了11号令，要求各地停止已沿用多年的土地协议出让方式，并规定从2002年7月1日起，所有经营性开发的项目用地都必须通过招标、拍卖或挂牌方式进行公开交易。但是，就在国土资源部11号令下发后，北京又集中办理了多达10000余公顷的土地协议转让，几乎相当于前十年审批的土地面积总和，约有一半的土地为突击审批的结果。北京市土地房管局执法检查部门工作人员曾在公开场合指出，其中相当一部分是各区、县土地局的“功劳”。
根据国土资源部给出的时间表，要求改革工作今年年底前基本完成。届时，土地垂直管理体制的功效，仍有待实践检验。
本刊实习记者张晓亮亦有贡献
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