公共财政与非金融性国有资产管理

来源:用户上传      作者: 袁一方　周山清

　　[内容摘要]公共财政与非金融性国有资产管理既有区剐，又有必然的内在联系。根据基金本金分流理论，财政资金属于基金性质，非金融性国有资产属于本金性质，通过建立国有资本经营预算体制，将部分国有资产经营收益上缴财政，可以促进基金本金相互转化。在进行国有资本经营收益分配方案时，要合理确定消费与积累的比倒关系，既要保证国有资本经营收益为全民享有，又要有利于国有资本的长远发展。
　　[关键词]公共财政；非金融性国有资产；基金；本金
　　
　　一、公共财政与非金融性国有资产管理的关系
　　
　　根据十届人大一次会议批准，我国成立国资委，按照“管资产和管人、管事”相统一的原则，由国资委作为所有者代表，代行所有者职能，监管范围是中央所属企业(不含金融类企业)的国有资本。这样，国资委及其下属的国有资本经营管理公司、大型企业集团及国有控股公司等单位，将与承担社会管理职能的政府部门，如发改委、财政部、商务部等部门不再具有直接关系，也不再具有传统的行政管理职能。公共财政与国有资产管理既独立运行、各司其职，又相互交叉、相互支持。
　　
　　(一)公共财政与非金融性国有资产管理的区别
　　1　行使职能的法律依据不同。十六大已经明确，国资委行使国有资本出资人的职能，出资人职能的形成不是基于行政权力而是基于对资产的占有，因此出资人权力的行使也只能依据民法，不能依据行政法。而公共财政的行为在很大程度上要依据行政法。从法律的角度看，行政法是一种公权力，其前提是调整对象的主体地位不平等，出资人权利是一种私权力，受私法规约，如假定国有资本以股份的形式存在，这部分资产收益的分配问题就要依据《公司法》由股东大会决定，而不是再用行政命令的办法确定资本预算流入公共预算的数目。
　　2　职能划分内容不同。公共财政和国有资产管理部门都属于公共部门，担负着不同的职责和目标。从我国改革情况看，国资委成立后，国务院划入的职能主要包括四部分：一是原国家经济贸易委员会有关国有企业改革和管理的职责；二是原中共中央企业工作委员会的职责；三是原财政部有关国有资产管理的部分职责，如拟订国有资本金基础管理的法律法规草案和规章制度、负责监缴所监管企业国有资本金收益、研究提出国有资本金预决算编制和执行方案、负责国有资本金的统计分析等；四是劳动和社会保障部的拟订中央直属企业经营者收入分配政策、审核中央直属企业的工资总额和主要负责人的工资标准等职责。公共财政的职能范围则相对缩小，主要表现为社会大众提供公共服务的一系列收支行为，目的是为市场经济的有效运作创造条件。
　　3　资金来源不同。在传统国有资产管理模式下，国家在从国有企业收取税收和投资收益的同时，要包揽企业的一切事务，包括以财政资金对企业进行投资，导致财政资金和企业资金不分。新的国有资产管理体制建立后，就要按照市场经济的要求，正确处理公共财政和国有企业资本经营管理之间的关系，实行利税分流，建立起“税保财政，利促发展”的资金保障模式。
　　
　　实行利税分流后，公共财政所需资金主要通过向包括国有企业的所有企业征收税收来完成。国有企业作为一种独立的市场主体，其对政府公共财政的贡献应该同其他非国有企业一样，主要通过照章纳税来体现。另外，国有企业要以投资收益的一定比例上缴财政，作为财政资金的补充来源。企业的投资等行为则由国有资产管理部门根据市场原则做出决定，投资所需资金以企业收益留存或其他融资方式筹集，财政资金一般不再承担对企业投资的任务。
　　4　管理目标不同。基金本金分流理论已经为公共财政和国有资产管理的目标差异进行了分析。从本质上看，建立国有资产管理体系，就是要建立国有资本为出资人的现代企业制度(华生，2003)，这就需要国有资产管理完成从资产管理向资本管理的转变，资本是具有增值性的，因此国有资本管理的基本目标必然是确保国有资产的保值增值，其次还要满足国家宏观经济调控方面的需要。公共财政管理的根本目标则是保持社会经济稳定，为社会发展提供尽可能多的公共产品，追求社会效益的最大化。
　　
　　(二)公共财政与非金融性国有资产管理的内在联系
　　公共财政资金属于基金范畴，生产经营性国有资本属于本金范畴，虽然本金和基金的物质属性、效益目标当有所不同，但它们都属于国民经济中财产物资价值的货币表现，两者又有密切的联系。
　　1　基金的形成来自于国民收入的再分配，而国民收入的创造依赖于本金的投入与收益的实现，所以本金运动是基金运动的基础。另一方面，物质生产流通活动的正常进行，又需要国家社会行政事业管理单位提供社会稳定、经济秩序和国防安全等公共产品。同时，国家通过支持国有企业改革与发展的财政措施，如承担中央困难企业下岗职工基本生活保障费用、分流人员费用、破产企业安置职工等费用，为国有企业改革与发展解除后顾之忧，提供必要的社会保障，而这些由公共财政承担。
　　2　国有资本出资人作为独立的市场主体，要服从社会经济管理的法律法规，在依法经营、产品质量及环境保护等方面和私人企业、外资企业一样接受行政管理部门的监督。作为我国主管财政收支、财税政策的宏观调控部门，财政部门对国有资产管理部门的运行有着不可替代的监管职能。主要表现在三个方面：一是国有资产管理工作在财务会计方面要执行国家统一的财务会计制度，从而接受财政部门的监督；二是财政部门依法拥有对国有企业税收征缴情况进行监管；三是按照国务院规定，国资委管理的国有资本统计结果报财政部备案，国有资产管理法律、法规草案的起草、拟订要征求财政部意见。
　　3　国有资本出资人是在国有经济范围内行使出资人职责，国有经济和国民经济是有密切关系的，财政要发挥宏观调控作用，通过制定有倾斜性的产业政策，增加对经济结构的调节力度，并通过其乘数作用，引导和扩大整个社会的投资规模，在很大程度上要通过国有企业来完成，国资委在行使出资人职责时，也必须要考虑到国家宏观经济调控的需要，服从和服务于国民经济发展和区域经济发展这个大局。
　　4　本金和基金在一定条件下可以相互转换。经营性国有资本的经营收益必须要通过一定方式反馈给社会，在国家需要的情况下，可以将部分国有资本净收益转化为基金，弥补财政资金或社会保障资金的不足。如将部分国有资本从竞争性领域退出所获得的收益，弥补社保基金不足；在财政资金满足职能的实现后仍然有一定结余的前提下，也可以将部分结余资金用于无风险投资，如我国允许有关部门利用社保基金进行再投资，以及通过所得税返还或增值税先征后返支持企业发展等。另外，为支持企业发展，国家也可以动用财政资金，直接投资于企业，增加国有资本金。
　　
　　二、建立国有企业利润分配体制，促进基金本金相互转化
　　
　　建立基金与本金相互转化的有效机制，是完善公共财政与国有资产监管机制的重要组成部分。应当说，基金转化为本金的渠道是比较畅通的，这主要是一些传统经济条件下的做法得以延续。如财政部门对国有企业进行补贴，设置专项资

金支持国有企业的技术更新，甚至直接动用财政资金增加企业的国有资本金。但在建立国有资本经营预算之前，本金转化为基金的途径并不畅通。
　　1994年，作为分税制财政管理体制改革的一个配套措施，国务院根据建立现代企业制度的基本要求，结合税制改革和实施《企业财务通则》和《企业会计准则》，调整了国家和企业的分配政策和形式，规定“国有企业统一按国家规定的33％税率交纳所得税，取消各种包袱的做法”。同时，考虑到国有企业经营状况普遍较差，利润水平较低等现状，为解决国有企业脱困等问题，作为过渡措施，规定“对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法”。从当时情况看，暂停收缴国有企业税后利润作为分税制财政体制改革内容之一，只是过渡措施，其目的是减少企业负担，充足企业发展所需资本金。从实际效果看，经过十多年的改革发展，我国国有企业的外部经营环境、内部组织结构和经营状况均发生了变化，历史包袱和社会负担显著减轻，盈利状况大幅改善，资本积累能力显著增强，应该改革国有企业利润分配体制，恢复向国家上缴税后利润或分红的做法。
　　
　　(一)非金融性国有资产收益为全民所有，应该通过财政支付的方式补助给全民
　　非金融性国有资产就其本质而言，属于全体人民所有，其收益也应归属于全体人民。一般认为，所有者权益包括资产占有使用权、资产处置权和资产收益权。国资委作为国家虚拟的一个非金融性国有资产所有者代表，可以依法行使对该部分资产的占有、使用、管理和处置的权力，但并不能因此而代表全体所有者享受该部分资产的收益。真正的受益者应该是实实在在的全体人民，而不是一个虚拟的主体。即便是监督管理经营国有资产的国资委、国有资产经营管理公司和国有企业的全体员工，也无权代表全体人民独享该部分收益。因此，国有资本经营收益必须以一定形式分配给全体所有者。《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》也明确规定“要逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上交的分配制度”。从根本上说，只有通过财政支出的资金，才能真正使全体所有者受益。因此，非金融性国有资产的收益分配应由财政部门和国有资产监督管理机构在合理确定消费与积累比例的基础上，共同制定收益分配方案。按照一定比例交入国库，构成公共财政资金的来源之一，再通过财政支付返还给全体所有者。
　　
　　(二)部分国有企业依靠政府赋予的垄断地位所获取的高额利润应上缴国家财政
　　国家出于安全等方面考虑，赋予部分国有资产经营企业一定特权，如特许经营权，限制其他竞争者进入，保护部分行业国有企业的垄断性，正是依靠国家赋予的垄断地位，国有企业才有可能获得远高于其他企业的高额利润。
　　统计资料表明，2004年，中央国有企业资产中，处于垄断性行业的资产占67.5％，竞争性领域资产占30.2％，公益性及其他行业资产占2.％。占据垄断地位的通信、能源、石油等领域的经营性国有资产贡献了国有企业经营利润的绝大部分。从上表可以看出，石油石化、烟草、电力和邮电通信4个垄断行业的中央国有企业，职工人数为总数的32.4％，占有58.86％的所有者权益，领取4l％的工资，贡献了66.37％的利润，人均所有者权益、工资和利润分别是总平均数的1.82倍、1.26倍和2.05倍，均高于其他行业。石油石化、烟草和邮电通信行业的获利倍数也远大于平均获利倍数4.0。这些少数垄断行业的国有企业，所获得的利润远远高于其他行业，而其获利的最根本原因在于市场竞争的不充分，以及国家相关扶持政策。对于这部分“超额利润”，应该上缴给国家财政，补充国家财力的不足。
　　
　　(三)国有企业下岗职工安顿、职工社会保障等所需资金均由财政资金支持所需资金应从收益分配中得到补偿
　　为保证国有企业健康发展，国家财政拿出大量资金，安顿下岗职工，解决职工社会保障问题，一方面财政要为国有企业改革的各种成本“买单”，另一方面经营较好的国有企业大量税后利润的分配处于国家失控的状态，企业权益资本的成本实际为零(无偿占用)，显失公平。
　　
　　三、建立和完善国有资本经营预算制度
　　
　　建立国有资本经营预算制度，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分，对增强政府的宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度，推进国有经济布局和结构的战略性调整，集中解决国有企业发展中的体制性、机制性问题，都有着积极的作用。但是，积累和消费两部分是此消彼长的关系，积累过多，消费萎缩，不利于生产发展；消费过多不利于积累，生产发展没有后劲。非金融性国有资产作为我国社会主义公有制的主体，在建立我国社会主义公有制为主体的多种经济成分并存的经济体制过程，发挥了不可替代的作用。非金融性国有资产的发展壮大，不仅有利于我国国民经济的健康发展，也对保持社会稳定、扩大就业等社会问题的解决具有积极作用。因此，应将适当比例的国有资本收益用于发展社会再生产，调整国有资本的产业结构，实现国有资本的有进有退。
　　
　　(一)国有资本经营预算编制主体之争
　　
　　在建立国有资本经营预算制度之前，我国对国有资本经营预算的编制主体曾经有过激烈的争论。有人认为国有资本经营预算的编制主体应为国资委，认为编制国有资本经营预算，是国资委有效履行出资人职责的必要手段，如果由财政部门编制，将导致对国有企业的计划管理或是垄断强化，混淆国有资本管理与公共财政管理的界限，导致预算资金的相互挤占和挪用。但如前所述，国有资本监督管理机构不能代表全体人民享受全部经营收益，应通过上交财政的形式将一部分经营收益，用作全民消费。也就是说，国资委所享有的收益处置权(再投资权)，只针对国有资本经营收益中用于积累的部分。国资委在收取国有企业上交的经营利润之后，首先要将一定比例的经营收益上交国家财政，用作全民消费，然后，再根据国有资本战略发展的需要，将剩余部分用于扩大再生产。因此，国有资本经营预算作为政府复式预算体系的一部分，应该由财政部门编制。国务院关于试行国有资本经营预算的意见明确了各级财政部门是国有资本经营预算的主管部门，各级国有资产监管机构以及其他有国有企业监管职能的部门和单位，为国有资本经营预算单位。
　　
　　(二)国有资本经营预算编制的目标
　　笔者认为，对国有资本经营预算编制目标的认识，要放在上世纪90年代以来，我国为解决国有企业脱困，实行国有企业不上缴利润的大背景下。不让国有企业上缴利润，实际上是国家暂时放弃了作为国有企业所有者的权益。因此，建立国有资本经营预算制度，就是要让国家以所有者身份参与国有或国有参股企业利润的分配，享有所有者权益。另外，国有企业作为国家重要的经济主体，通过编制国有资本经营预算，使国有资本经营预算支出能够积极配合国家重大宏观经济调控政策，对于引导中央企业抵御全球金融危机的影响、帮助中央企业渡过难关，进而实现国家的各项宏观调控目标。如我国2008年中央企业国有资本经营预算支出总额547.8亿元，其中：用于关系国计民生和国家经济安全的重点中央企业新设出资和补充国有资本的预算支出270亿元(约占49％)，用于支持特大自然灾害中损失较重的中央企业灾后恢复重建的预算支出196.3亿元(约占36％)，用于推进中央企业产业布局和结构调整等方面的预算支出81.5亿元(约占15％)。
　　
　　(三)对当前国有资本经营预算制度的评价
　　2007年，我国按照统筹兼顾，适度集中，相对独立，相互衔接，分级编制，逐步实施的原则，开始在全国范围内试行编制国有资本经营预算。随后，财政部、国资委印发了中央企业国有资本收益收取管理暂行办法，明确了中央国有资本经营预算编制办法，各地方政府也先后建立起国有资本经营预算制度。但从目前情况看，存在以下问题：一是由于国资委作为资本经营预算编制的一个重要环节，使得当前没有纳入各级国资委监管范围的国有企业有可能游离于制度之外；二是上缴比例偏低。如国家国资委监管的中央企业151家，其中按税后利润10％上缴的企业18家，按税后利润5％上缴的企业99家，暂缓3年上缴的企业33家，免交2家，相比于其他股份公司分红比例而言，较为偏低。三是相关监督检查制度有待完善。

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