生态有偿服务机制域内应用之探讨

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　　【摘要】长江水系横贯我国东西，环境状况影响着半个中国。长江上游地区近年来的生态形势不容乐观，尽管国家已经采取了各种治理措施，并取得了一定成果，但是仍有诸多问题亟待解决。完善生态补偿制度就是其中的关键性问题。基于环境服务的使用支付理念而设计的生态有偿服务机制，为我国的生态补偿制度研究开拓了一个新的领域。通过对该机制的分析，能够从中获得有益于我国生态补偿制度完善的启发。
　　【关键词】长江上游地区；生态补偿；生态有偿服务
　　【作者简介】王永强，中南财经政法大学法学院讲师，博士，湖北武汉430073
　　【中图分类号】F062.2　 【文献标识码】　A　【文章编号】1004-4434(2011)11―0118-05
　　本文所说长江上游地区是指由长江源头开始至四川省宜宾市，长约3440km，其中主要的干支流包括金沙江、雅砻江、大渡河及岷江等，位于我国地势一级阶梯向第二级阶梯的过渡地带，属于我国西部内陆的腹心区域。这里水能丰富，自然景观具有极高的旅游开发价值；气候、地貌多变。自然灾害频发，是一个生态环境十分脆弱的特殊环境区域。长江流域面积仅占全国的18％，但是国民生产总值约占全国的36％，上游地区的森林、草地植被是水土保持和畜牧业、林业生产的基础，也是农业生产的保障，对全国的经济、社会的可持续发展具有不可忽视的作用。缘于整个长江流域由西向东贯穿我国，长江流域的环境问题也就是全国性的环境问题。
　　一、生态补偿制度的导入与运用
　　(一)生态补偿制度之内涵与外延
　　生态补偿制度的概念，狭义的生态补偿是指由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称；而广义而言还包括对环境保护而丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠以及增进环境保护意识、提高环保水平而进行科研、教育费用的支出。生态工程建设，无论从中央、地方还是企业或个人的角度，都是一项社会公益工程，生态建设工程的正外部性十分显著，通过补偿私人成本和社会成本的差额，社会福利水平也将会得到提高。对于生态系统恢复和保护而产生的外部性效应，经济学家建议利用“环境经济手段”来解决，所谓的“环境经济手段”是指“从影响成本效益入手，引导经济当事人进行选择，以便最终有利于环境的一种手段”。生态补偿的实质在于接受补偿的意愿与支付补偿的意愿之间的平衡，是一种利益间博弈和妥协的经济手段。
　　环境经济手段主要有两个类别。一类是依据庇古在《福利经济学》中所表述的：由于生态环境问题的重要经济根源是外部效应，为消除这样的外部效应，应该对产生负外部效应的企业收费或者征税，对产生正外部效应的单位给予补贴。无论补贴或是征税，均属于政府对经济活动的干预行为，因此，这是一种侧重于利用政府干预的方式对生态环境问题加以解决的手段，这一传统意义上的生态补偿机制主要依靠政府转移支付来进行。另外一类则与“庇古手段”相反，侧重于依赖市场机制来对生态环境问题加以解决。根据科斯定律所表述的内容：只要能把外部效应的影响作为一种产权加以明确，且谈判所耗费的成本不大，那么，外部效应的问题就可以通过当事人之间的资源交易从而达到内部化的目的。目前，排污权交易制度的建立以此为依据。
　　(二)域内生态补偿机制之现状及反思
　　近几十年来，长江上游地区的森林和草地退化或遭受破坏，物种多样性受到了严重威胁，生物种群数量、分布范围发生了逆向变化，生物多样性水平处于下降趋势。许多地区生态和环境普遍退化，呈现出气候变化异常、自然灾害频发、森林资源锐减、草地退化严重、水土流失加剧、泥沙淤积以及严重的荒漠化等一系列问题。长江上游的水资源量也缩减严重，在过去的半个多世纪里，长江上游干流及其主要支流河川径流量纷纷呈减少趋势。根据上游直门达水电站1963～2001年的统计数据，长江径流量减少速率达10.8m3／s，岷江水系20世纪90年代的径流量也比30年代降低了24％，比60年代降低14％。上游地区是长江水土流失的主要发生地区，根据测算出的结果显示，金沙江、雅砻江、岷江、大渡河流域已流失水土面积分别为22.38万km3、3.69 km3、1.19万km3、2.83万km3。全流域合计流失面积达56.2万km3。由于过牧过伐。长江上游多处河源区草地沙化严重。林地覆盖率大幅降低。沙化和“黑土滩”化的草地保持水土和抗水土流失的能力减弱。由此导致的结果是，每年输入长江的泥沙量达130.3万T，占长江流域的11.3％。处于长江源头处的曲麻莱县，90多条河流中的50条已经干涸，全县100多眼井已经无水可取的占了95％。作为这90多条河流主要水源地的高寒湿地已丧失了水源调控的功能。变成了干旱草地、沙化草地和沙地。
　　鉴于长江上游地区严重的生态环境问题，我国政府在上游地区实行了众多生态建设工程。生态补偿制度作为我国战略和政策手段日益受到重视。我国新修订的《水污染防治法》第七条明确规定：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”另外，在《草原法》《防沙治沙法》中也有关于生态补偿的规定。2005年以来相继修订了《环保条例》的省份有12个。但是，仅有贵州、深圳、珠海3个地方对生态补偿机制有明确的规定，我国尚未出台关于建立生态补偿机制的法律法规或其他规范性法律文件。
　　目前我国所采取的生态补偿制度仍然是传统意义上政府向环境服务提供者支付报酬的一种现代变体。国家虽然每年向上游省份支付的大量资金用于生态补偿计划的实施，但是，所供与所需相比十分不足。西部地区牧区的经济发展水平不高，现有的生态补偿补助又远远低于实际需要，当地的农牧民参与生态保护建设的积极性难以调动，不利于生态工程建设的实施。通过不同的手段和渠道所筹集的资金，以转移支付的方式流入地方土地管理者手中，由指定的管理者负责将这些资金用于产生环境效益的专项行动。也就是说，我国目前采取的仍然是在“eco-compensation”这一概念语境下开展生态补偿工作，偏重于损失的补偿给付。同时，地方政府对因生态工程建设而产生的生态移民和生态补偿的处理上存在着很多问题。当地居民配合生态恢复工程参与的迁移和退耕、退牧行为没有得到充分补偿。不健全的生态补偿方式只能大致按照居民直接损失进行补偿，长期以来政府补贴没有建立充分有效的激励机制，补偿政策的积极效用没有得到很好的发挥。
　　长江上游地区现有生态补偿措施过于倚重政府功能的发挥，重在通过行政手段对生态环境工程加以安排，单一行政手段有助于在较短时间内 集中人力物力的投入，解决掉已经出现的生态问题，但行政手段的采取往往具有滞后性，只有在环境问题出现的情况下。政府才能就具体问题采取对策，因此，只能达到治标的效果，而真正解决生态问题，需要长期的、可持续的资金投入和政治支持。另外，实施生态补偿的资金主要来源于财政支出，而财政预算的限制并不能完全实现足额补偿，对生态补偿方采取的措施较难有持续性。我国地方政府更专注于地方经济建设，环境保护在政府部门决策过程中受到的重视度不足，这也是为何地区污染得不到有效控制的原因之一。
　　二、生态有偿服务机制的原则与范式
　　(一)生态有偿服务机制建立的原则
　　笔者认为。长江上游地区的生态补偿制度应该坚持以下几个原则：
　　其一。谁污染谁治理原则。上游地区的经济要发展。不可避免地会对当地环境产生消极的影响。我国仍是一个以工业为支撑的国家，近年来由于东部地区劳动力成本的增加以及产业政策的调整。众多排污企业纷纷西移，地区产业结构的新一轮调整给上游地区省份带来了经济腾飞的契机。既要抓住机遇。又必须将当地环境所受到的影响控制在最小程度，需加强对排污企业的监控力度，明确谁造成了污染，治理的责任就主要由谁来承担，第一时间认定责任者，以便决策的制定，及时有效地控制环境状况的持续恶化。
　　其二。受益补偿原则。所谓孤木难支，长江流域生态环境的保护不可能只由上游地区一力承担。因为上游环境的维护改善全流域均受益。因此，下游地区作为最大的受益者应该对上游地区加以补偿，下游地区较之上游地区的优势就在于资金与技术。而上游地区恰恰存在资金缺乏、技术较为落后的困难，上下游地区开展补偿具有潜在可能性，从另一方面而言，下游地区可以通过对上游地区的资本和技术输出创造经济价值。事实上达成的是一种双赢的局面。
　　其三，利益均衡协调的原则。地方省份之间都存在着利益分歧，我国生态补偿制度迟迟得不到顺利推进一个重要的原因就在于地方利益间的矛盾冲突。只有充分处理好上下游直接在利益上的分歧，生态补偿制度的持续性才更容易得到保证。生态补偿制度建立的基本宗旨是协调开发与保护的矛盾，实现生态区域经济利益与整体生态利益之间的协调发展。
　　(二)生态有偿服务的范式内容
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　　目前，国际上更为普遍采用的生态补偿方式是通过环境支付(payment for environmental ser-vices)来实现，它表示企业、农业或政府相互之间对环境服务价值的一种交易行为，建立在产权清晰和交易成本较低的基础之上，凡为生态服务系统所支付的资金，均是对消费生态服务所支付的对价。生态服务类型存在于流域、生物多样性、土壤、气候、文化景观，几乎所有的生态系统都可以适用生态有偿服务制度。通过对生态系统功能进行分类，从而确定不同的环境服务类型，服务受益者若希望服务提供者改善或保持某一生态系统，提高某项环境功能时，与提供方加以交涉。以支付对价的形式，激励提供者采取积极措施达成这项内容，这就是生态服务有偿机制所希望得到的效果。
　　生态有偿服务的类型主要包括以下三种：志愿性合同协议(VCS)、公共支付(PS)、个体自由交易体系(TS)，此三种不同的服务类型是对现有各类生态补偿制度的一种规范性和概括性整合，由于每一种类型的参与主体以及适用条件都各有不同，从而保证了生态有偿服务体系的适应性更强，能够根据地域条件的差别选择性适用的适用具体类型。
　　(1)志愿性合同协议(VCS)。主要针对与私人产权有关的高附加价值的生态环境服务类型，这一类型的环境服务一般都是小规模的补偿，提供环境服务的成本低。
　　(2)公共支付(PS)。主要针对的是具有明显外部性的公共物品，或者是高价值的生态环境服务，一般这样的环境服务所需要投入的成本都十分巨大，多是政府作为主要的参与者，并且起主导作用，主要是政府与政府之间、政府与企业或其他组织、团体之间的参与，由于公权力介入其中，该类型的有偿服务要求政府管理透明度要高。保证交易的公平和实际执行。按照该分类。我国目前所实施的生态补偿主要属于公共支付这一类型。
　　(3)个体自由交易体系(TS)。顾名思义，交易个体完全按照市场规则自由的进行交易，交易对象包括主要是具有高价值，但是投入成本难以确定的生态环境服务。这一种类的环境服务具有强替代性，交易者可以从不同供应者处获得同样的环境服务，最典型的就是碳排放交易。主要参与者是企业之间，政府需要完善管理机制。设立初始标准同时进行产权的初次分配，加强环境检测，严格执法。
　　
　　三、长江上游地区生态补偿对该机制的可行性借鉴
　　在我国长江上游地区实施的众多大型生态工程，涉及到地方利益以及民众利益保护如何保障的问题。当公共利益和私人权益相冲突的时候，我们不该要求私益一味让位于公共权益，而应该对牺牲私益者进行妥善的补偿。那么针对长江上游地区的情况，生态有偿服务机制如何能够建立并发挥作用，值得进行深思熟虑。FEEM所设计的生态有偿机制向我们展示了一种市场化下的生态环境保护方式，它将保护利益让渡于环境保护一方的可尝试途径，环境保护者转化为环境产品的提供者，而下游利益享用者变为了环境产品的消费者，环境价值量化为货币价值。通过建立一个模拟市场，推进了环境供需双方的直接间的交流效率：建设一个模拟的环境服务交易市场。也能够加速环境产品提供者与消费者之间的信息交流。更利于环境保护资金、技术的有效利用。因此。长江上游地区生态补偿制度可以以该制度作为参考，构建一个生态环境保护的互动平台，将生态环境保护作为产业加以决策发展。
　　(一)建立健全域内生态环境服务的交易市场
　　笔者已提到我国现有补偿机制主要资金来源是政府的财政转移支付资金，中央政府这种命令一控制方式对于急需恢复生态系统功能的区域起到了积极的作用，但是，对于那些环境系统基本完好。生态问题已经出现但尚不严重，需要进行长期防护的区域。却得不到重视。一般治理是由地方政府进行财政支持，而地方财政的支持有限，对这类区域的持续性支持得不到保障。生态有偿服务则提出了要在环境服务提供者与使用者之间建立起直接的联系。通过双方直接对话的可能，模拟一个生态环境服务的交易市场，增加双方之间的对话，更具有针对性地治理生态系统，并弥补传统公共财政支付为主的生态补偿机制的不足，并能筹集到更多的资金。地方由于受现行财税政策的制约，同时又要承担众多的公共服务支出，对于环境投人不足，上游地区包括的西部省份经济基础尚不发达。与东部、中部地区相较落后很多。政府受“惟GDP论英雄”思想的影响较深，倾向予以环境换经济发展，重新走上了西方“先发展后治理”模式的老路。政府对于环境的认识仍停留在一般资源利用方式的层面上惯于讲环境资源单纯地直接转化为经济数字，却忽略了环境生态系统不同于一般 的资源，环境系统的产出物能够满足人们的需要，这仅仅是其使用价值的一种体现，环境系统还具有生态调节功能，并且其真正的价值在于提供的环境服务。
　　(二)转变生态环境资源价值观
　　政府应减少对环境消耗性开发，在生态保持的基础上，充分利用有利的生态资源发展生态产业。长江整个流域地区对于生态环境的保持应该具有同等的义务。但是，我国流域管理实施的是分段和分部门管理的制度。如此制度实际上割裂了整个流域在空间上的整体性，事实上是不利于保护措施开展的，将产生大量的负外部性损失。一方面。上游地区承受了生态保护和流域水土保持的高成本；另一方面，下游也在为水污染处理而花费掉大量的资金。环境的保护往往较环境恢复来得容易。并且花费成本更低。因此，上游地区和下游地区可以通过志愿合作协议联合开展生态保护活动。通过下游地区通过支付一定比例的生态治理资金在上游开展生态工程建设，在缓解上游地区治理资金匮乏的同时，也起到降低了水污染治理的成本风险，上下游之间需建立起一个对话协商的平台来实现这样的合作。而目前只能由个别地方政府自发开展，缺乏效率。因此，需要一个统一的流域组织机构来为上下游之间完成联系沟通的使命。
　　(三)统一与协调江河流域管理权限
　　支持环境联邦主义集权理论思想的学者们认为，将环境管理权下放给地方，会使地方政府之间扑向低层竞争中，政府将通过降低环境要求吸引投资，整个国家的环境质量将普遍下降。我国江河流域管理权限过于分散，各行政部门都掌握着一部分与本部门有关的管理权限，表面上这样的放权制度面面俱到，但是部门间常出现权限冲突，遇事相互扯皮，互相推诿，淮河治理的失败也是我国流域分权管理的失败。长江流域上游区域的管理必须打破这样的模式，尝试建立起统一的流域监管制度，保证整个地区的生态恢复和预防保护工程得到统一和协调的调度。上游统一管理机构的成立还有利于生态有偿服务机制的实现：首先，它利于整合整个上游地区的环境信息，可以从整体地域进行防护规划；其次，能够作为上游区域的代表与下游省份进行联系沟通，使上下游合作的自发活动转为统一实行；再次，能够保证生态服务资金垂直划拨，避免层级间对资金截留。
　　四、结论
　　综上所述，生态有偿服务是一种与市场化手段充分结合所产生的生态补偿制度，它基于国际上认为的环境服务支付的理念对制度加以设计。我国的管理体制和现实条件要求无论是中央政府还是地方政府在生态补偿体系中都要发挥应有的作用，但是过分抑制市场机制发挥作用会对生态补偿持续性造成不可避免的影响，虽然近年来我国地方政府尝试了以市场手段在生态补偿中的运用，但是多为实验性的尝试，如浙江德清县模式、义乌市与东阳市所进行的我国第一例水权交易等。引入已经制度化的生态有偿机制可以作为地方政府在市场化尝试上的参考。对于完善生态补偿市场机制部分的缺失有重要的作用。同时，生态有偿服务坚持贯彻“受益者补偿”原则并且由于该项制度重视实际的操作性。在制度设计上更多考虑不同利益者之间存在矛盾的调和，更加强调保护方保护意愿和环境服务消费方支付意愿的契合。
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