重整计划制定权归属的多元论
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摘 要：数量单一、缺乏竞争的重整计划草案易难产或被否决，危殆重整程序的正常运行。应当将作为最终控制人的债权人、或有控制权的出资人一并纳入适格制定权人范畴。以重整计划的契约属性审视，当前管理人作为制定权的适格主体受到质疑。管制色彩较浓的重整程序应当为债务人及管理人垄断制定权设置时限，直至一视同仁地对待所有利害关系人。债务人、债权人、出资人、管理人等利害关系人与公司重整命运休戚相关，给予它们以重整计划草案制定权当在情理之中。
关键词：重整计划;制定;重整;经管债务人;经营控制权;公司治理
中图分类号：D923.992 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2020）02-0123-10
作者简介：张钦昱，中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究员、副教授 （北京 102249）
一、问题的提出：重整计划制定权单一归属的缺陷
重整计划是重整程序参加人在协商基础上就债务清偿和企业拯救作出的安排，是重整制度的核心①。重整程序则是依照重整计划的制定、通过、批准和执行等环节顺次展开。在重整程序中，一般认为重整计划的制定者自动享有提案权，因此本文对重整计划的制定与提出并不作特殊区分。我国《企业破产法》规定，债务人或者管理人才是制定重整计划草案的适格主体，能够翻开涅槃受困企业的新篇章②。在程序启动伊始即设置狭隘端口，排除其他利害关系人的制定权，债务人与管理人亦不能共享权利，不仅可能因债务人或管理人怠于行使权利致使程序尚未发轫即胎死腹中，因权利垄断带来的“内部性”困境致使重整计划草案的实质性内容偏向一方当事人，也会因与申请重整主体不匹配致使程序运转存在障碍。时任最高人民法院领导在“第三届中国破产法论坛”致辞中便指出，“在实践中债权人、股东、新出资人等利害关系人有时也有提出重整计划草案的积极性，结合实践及各国立法经验来看，完全剥夺这部分主体参与重组计划的权利是不妥的。”
具体而言，严格将重整计划制定权的归属局限于债务人或管理人，将产生以下三方面弊端。
第一，重整计划供给不足，重整程序面临较大失败风险。以银行间市场债券发行人中第一家破产的清算企业——广西有色金属集团有限公司（以下简称“广西有色”）案为例。2016年9月12日，广西壮族自治区南宁市中级人民法院发布公告称，“因广西有色及管理人未能在法院裁定重整之日起6个月内提出重整计划草案，也未请求延期，该法院裁定终止广西有色重整程序，并宣告公司破产”。债权人对管理人极为不满，三期违约债券持有人集体向交易商协会投诉管理人不作为，投诉函称广西有色破产管理人完全站在当地政府和债务人的立场而漠视债券投资者利益，“既不按照规定进行信息披露，也不与债券投资者沟通进展，并不真正用力推进广西有色的重整再生”。针对重整计划草案难产的棘手问题，江苏高院在《企业破产法》实施伊始即有所关注并出台相关规定。依据该规定，法院对债务人或管理人仅有促使、推动、监督提交重整计划草案的权力，但无论是促使、推动抑或监督，仅是一种引导或风险预防的手段，对债务人或管理人难以产生强制约束力。倘若债务人或管理人在提出重整申请时或在第一次债权人会议时拒不提交重整计划草案，没有对应的惩罚措施生效，重整计划草案仍可能成为水中月镜中花。江苏高院对单一性重整计划弊端的防范只能说是浅尝辄止，这主要是因为《企业破产法》对重整计划制定主体的规定存在根本性弊端。
第二，重整计划缺乏竞争，各方权益未获最优对待。重整程序中，债务人的财产管理和事务运营存在经管债务人与管理人两种模式。在重整期间，债务人经申请并得到法院批准，可自行管理财产和营业事务，这即是所谓的经管债务人模式（Debtor in Possession）。当债务人遇到障碍不申请、无意愿申请或申请被法院驳回时，将由管理人继续管理，这即是管理人模式。嘉联置业发展有限公司（以下简稱嘉联置业）采取的是管理人模式
以下案情介绍均来源于江苏省扬州市中级人民法院（2015）扬商破字第0006号民事裁定书。
。该案中，管理人于2017年2月3日向江苏省扬州市中级人民法院提交重整计划草案，请求法院批准该方案。债务人于2017年2月6日亦向法院提出申请，声称其提交的重整计划草案更具优越性。经查，2016年11月18日由管理人和债务人分别制作的重整计划草案，同时被管理人在第二次债权人会议上提交表决，前者未获职工债权组、出资人组通过，后者未获普通债权人组和有担保债权组通过。《企业破产法》第79条使用的“债务人或者管理人”中的“或者”一词清晰地表明，法院应当明确重整程序的财产管理模式与向法院和债权人会议提交重整计划草案的责任人。依据《企业破产法》第80条，经管债务人模式下，有且仅有债务人能够制作且提出重整计划草案;管理人模式下，有且仅有管理人能够制作且提出重整计划草案。本案中，两份方案均历经债权人会议的表决程序，表明法院接收了由管理人制定的重整计划草案，也接收了债务人制定的重整计划草案，并对两份草案同时审查，这是否意味着出现了程序瑕疵？此外，管理人自身没有制定重整计划草案，而是代之以投资人制作的草案提交债权人会议表决，这是否亦违背《企业破产法》的规定？
立法者对管理人或债务人的勤勉职责过于信任，对他们的专业素质过于乐观，对单一主体的思维局限预估不够，限缩了提案权主体的范围，造成管理人或债务人对提案权的垄断，消弭了重整计划草案的多样性，减弱了更优重整计划草案出现的可能。倘若利害关系人对单一重整计划心生芥蒂，该重整计划未能得到债权人会议及在特定情况下得到出资人组的表决通过，除非在符合“最低限度接受原则”、“公平原则”与“破产优先权规则”时可以由法院强制批准，其他条件下法院应当裁定终止重整程序，并宣告债务人破产。因涉及中小债权人、股东或职工等弱势群体的权益保护以及社会和谐稳定等敏感因素，法院强制批准成为各方当事人口诛笔伐的对象，废除之声不绝于耳。当前，强制批准权呈不断限缩趋势，法院必须谨慎使用。 第三，重整权利配置错位，重整程序或遇体系性运转障碍。《企业破产法》第70条第2款明确了出资额占债务人注册资本十分之一以上的出资人、债权人或债务人，可以向法院申请重整，但又在第80条将重整计划草案的制定主体固定为债务人或管理人，排除出资人、债权人的相应权限。重整申请与重整计划草案的适格提出者存在不匹配，将导致当符合条件的出资人或债权人申请公司重整时，债务人或管理人可能难以积极制定重整计划草案。毕竟，重整程序中的利益纠葛纷繁复杂，矛盾对立方极有可能消极怠工，不履行职责。受限于中立地位，法院又无法勒令债务人或管理人制定重整计划。当重整计划草案的提出出现“僵局”时，重整进程出现梗阻，破产重整程序不得不转化为破产清算程序，公司不得不面临被肢解的命运。错位的破产观念与文化累加，企业经营失败的处置过程中成本的外部化问题突显，破产案件本就寥寥无几。若因为一些简单的制度设计不慎致使破产程序梗阻，在适用时横生枝蔓而被人放弃，这更加令人痛心疾首。
二、经营控制权、最终控制权抑或公司所有权：重整计划制定权归属标准的厘清
（一）经营控制权人标准的挑战
《企业破产法》第79条笼统地将重整计划草案制定权授予债务人或者管理人，在第80条突显其真实用意：确保制定权主体与重整程序的经营控制人相匹配。重整程序中的实际控制人有债务人与管理人两种情形。在经管债务人模式下，由熟悉债务人经营情况的董事、监事和高级管理人员统筹管理，有利于债务企业经营的连续性，因地制宜推进重整进程，降低债务人重整成本，确保企业经营事务尽快回归正轨。在管理人模式下，破产法律制度的各项目标价值能否最终得以实现，都与管理人息息相关，管理人处于破产程序的中心位置。由控制人提出重整方案，能将企业方方面面的情况考虑进去，制定的重整方案更加符合实际，而且企业整理债务，控制人最了解情况，其对债权债务关系作出妥善安排后，提出重整计划草案一般比较切合实际。于是，顺应重整程序控制权的不同配置，在经管债务人模式与管理人模式下，分别由债务人与管理人制作重整计划草案。
《企业破产法》按照重整程序的“经营控制权配置重整计划草案制定权”的设计，在我国实践中适得其反，产生诸多乱象。
经管债务人模式下，债务人的董事、高级管理人员对企业进入破产程序难辞其咎，却仍可继续掌控公司，他们能否堪当重整计划草案制定的重任受到质疑，或重蹈决策失败的覆辙。董事、高级管理人员是债务人的“内部人”，“让困境公司的管理者继续控制企业犹如让狐狸负责鸡舍” 。比如截至2018年底，全部12起采取经管债务人模式的上市公司重整案中，高达三分之一的案件出现2次重整计划草案被债权人组、出资人组否决的情形。
管理人模式下，本该独立中立的管理人偏离其职能定位，妨害重整制度宗旨。管理人既不是债权人的代理人，亦非债务人的附庸，应当与其他主体没有隶属关系，亦无直接利害关系。管理人独立行使意思表示，专业履行职责，致力于实现破产财产价值的最大化。但在我国重整实务中，管理人名为独立履职的破产程序管理者，实为政府主导破产程序的代办人，其制定的重整计划草案并未聚焦债权债务的公平清理及债权人、债务人合法权益的保护。清算组成员由公司住所地的政府、国资、行业主管、税务、财政、社保等部门，人民银行支行、银保监部门的分支机构，及/或中介机构的人员组成。绝大多数案件的清算组组长均为政府官员
比如管理人模式下，87%的上市公司重整案件的清算组组长是政府官员。非由政府官员担任清算组组长的有新泰科技股份有限公司重整案、上海华源企业发行有限公司重整案、青海贤成矿业股份有限公司重整案、长航凤凰股份有限公司重整案。
由政府主导的清算组，首当其冲代表的是当地政府的利益，以实现政府固有职能为己任。由清算组提出的重整计划草案自然会将国有资产的保值增值、国有股东与职工权益的偏重、上市公司的“保壳”、社会秩序的“维稳”作为优先保护项，而促进公司再生、保护债权人利益的宗旨反倒变得可有可无。普通债权人在面对强势政府提出的重整计划草案时，往往欠缺必要的制约机制。
（二）控制权人范畴的拓展
在正常运营的公司中，股东会或股东大会（以下统称为“股东会”）是公司的权力机构，有权决定公司组织、运营、管理等一切事項。可以说，公司是股东的手臂延伸，是股东所有权之派生，甚至是股东的合意。特别地，《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）第37条规定，股东会能够决定公司的经营方针和投资计划。其中，“经营方针和投资计划”类似于重整计划，只不过后者形成于重整程序中，重在纾解债务人的营业困境。
进入破产重整程序后，债权人在一般情况下取代出资人，成为债务人的最终控制者;相应地，债权人会议取代股东会，成为重整公司的最高权力机关，债权人会议亦可申请更换和监督管理人。纵然没有否认出资人依照《公司法》享有的权利，但《企业破产法》第61条明文授予债权人会议以重整计划、债务人财产的管理方案、破产财产的变价方案、破产财产的分配方案等所有重整程序的重大事项表决权。特别地，对于包括债务人经营方案、债权调整方案、债权受偿方案等的重整计划草案，出资人只有在涉及其权益调整事项时，才有权对该特定事项进行表决，其他情境下仅能列席讨论重整计划草案的债权人会议，而债权人能够依据债权性质不同，分组对重整计划草案进行表决。既然债权人对重整程序诸枢纽擒纵自如，其在程序启动伊始重整计划草案制定权的缺位是难以想象的。
与绝大多数破产清算案件中出资人颗粒无收不同，纵然公司的账面资产或少于负债，但因为重整中的公司保有运营价值，重整中出资人的权益或未清零。依据《企业破产法》第2条，我国判断公司破产重整界限时采取的是“资产负债表支付不能法”。这是一种静态分析法，仅关注申请始点公司的清算价值。暂且不论“明显丧失清偿能力可能”仅是一种或然性标准，得益于公司经由重整程序产生的重整溢价，着眼于各方对重整的良好预期，出资人的权益也不一定虚化。我国上市公司的独特实践为出资人权益的留存再次背书。上市资质本身就是一种资源，哪怕上市公司业绩不佳，哪怕它负债累累，哪怕它只剩“壳资源”，它依然是急于上市而不得公司向往的目标。这就是截止2019年底，但凡上市公司的破产全部适用重整程序，而无一适用清算程序的原因。壳资源来源于全体出资人，因出资人存在得以延续，将其纳入出资人权益当无异议，这将再次导致出资人对公司的剩余索取权存在正数的可能。因此，重整程序中的出资人仍然可以是公司的所有权人。即使该所有权因债权人的分享或存残缺，也不能断然否决出资人对公司的控制，排除其制备重整计划草案的权利。 三、重整制度的自治与管制：债务人与管理人重整计划制定权的约束
（一）重整计划的契约属性与权利滥用
重整制度的产生，有着深刻的社会背景，也源于既有制度的缺陷，其动力部分则来自当事人的理性判断。在谈判、缔约等由价格调整机制耗费的横向市场成本大于纵向管理成本的情况下，公司得以产生，其本质是“雇员、管理者、股东、债权人（包括长期客户、债券持有人，甚至包括公司侵权的债权人）……自愿结合起来自行安排各种交易……共同受到一种复杂的契约关系链条的约束”。其中，债权人为公司提供债权资本，与其他主体一道共同承受损失，监管公司运营。公司资不抵债或有明显丧失清偿能力的出现，是债权融资契约履行的或然结果，其风险理应被当事人预期。重整程序的适用由此成为融资契约的选项之一。重整契约的合意性是重整制度的主旋律，尊重当事人的自治性乃重整程序的基本逻辑，填补不完备契约留下的空白则交由重整中的备用性或强制性规范安排。与重整契约论一脉相承，一般认为重整计划的本质是一项协议。相关人制作并提交重整计划草案，即向全体利害关系人做出“要约”之意思表示，关系人会议多数表决通过重整计划则视为做出“承诺”之意思表示，如此团体契约达成，通过的重整计划对全体重整参与人具有约束力。由此带来两个问题：其一，既然各方均有权表达观点，为何仅有债务人或管理人能够提出自己的蓝本，将各方囿于其框架体系内协商谈判？这有违重整协议说的固有逻辑。其二，管理人并非重整契约的缔约方，其营业管理权限没有在重整契约中载明，亦未得到各方授权。管理人的重整计划草案制定权只是在契约不完备产生缔约失灵时，由强制性规则所给予。强制性规则的存在理由之一是“对第三方影响的管理”，是指当各方以一种对其他人会产生不利的副作用的方式处理他们的事务时，需要强制性规则纠正此外部性问题。重整程序中，在各方无法达成协议，特别是无法就由债务人自行管理财产和营业事务时达成一致时，才由管理人负责重整事务，试图防止债务人自行管理而给债权人带来的负外部性。管理人模式下，继续运用强制性规则要求必须由管理人提出重整计划草案没有必要，盖因无论由何类主体提出重整计划草案，终将由债权人会议对重整计划草案通过与否行使表决权，债权人的权益总能得到较好实现。
放任重整内核蕴含的自由精神，债务人的地位将扶摇直上。重整公司绝大多数处于资不抵债的状况，依据优先权顺序对公司财产进行分配，第一个受到损害的阶层即债权人享有剩余财产索取权。债权人与重整公司一荣俱荣，一损俱损。公司若重整成功，债权人利益得以保全;反之，债权人的利益有可能损失殆尽。债权人承担着公司重整的最大风险，却并不享有对重整公司的剩余控制权，这种风险与权利的失衡难言合理。在清算程序中，债权人能够及时止损，快速获偿离场;在重整程序中，债权人以时间换空间，暂停查封、冻结、强制执行债务人资产，容忍漫长的重整期间和不菲的重整费用，避免了清算中的资源浪费和资产贬值，或能得到更多的清偿份额，但这是以面临重整失败、所得缩水的巨大风险为代价的。同样，债务人或管理人在重整程序中接管公司的经营控制权，出资人完满的所有权所剩无几。但是，重整的目标是公司涅槃。待受困企业重整成功后，公司治理结构恢复正常，终将由出资人面对公司未来发展的漫漫长路。
破产重整的合作共赢是对破产清算制度的“债权人至上”逻辑与公司法中的“股东至上”逻辑的全面取代。重整中的債权人、债务人、出资人、雇员、管理人等的利益紧密捆绑，组成命运共同体。重整程序旨在促使公司法人资格延续、业务复苏、经营能力恢复，其落脚点仍在追求公司财产价值的最大化，债务人财产价值越大，债权人和股东能够获得的潜在利益就越大。此时，债务人财产是作为债权人和股东权益的信托财产存在的。重整中形形色色的当事人，可以说共同成为公司破产财团的守护者。为最大程度确保公司重整成功，有必要对重整中的债务人与管理人采取干预措施。
（二）重整计划制定权的干预路径
设置债务人或管理人的专有提案时限，不失为在完全突破重整计划草案单一制定主体的尝试受阻时的替代策略。为债务人或管理人设立一个重整计划草案制定的排他期，债务人或管理人在该期间内享有重整计划草案的独家制定权。若债务人未在专享期内提出重整计划草案，则其权利旁落，其他利害关系人“解锁”制定权。以《美国破产法》的变迁，观察专有提案期的限缩脉络。1978年《美国破产法》规定，根据利害关系人申请，法院可缩短或延长债务人的专属提案期。实践中，多数债务人会提出延长期限的申请，一般会得到法院批准，且期限延长没有次数限制，致使重整程序在计划提出阶段停滞，程序久拖不决产生的成本则由债权人买单。于是，延长专有期限的权利被债务人滥用，成为要挟债权人妥协的筹码。“有时成为债务人恶意拖延债务、逃避破产的保护伞。”
美国参议院曾要求：“期限延长的申请必须能够体现重整计划可以提出的较大希望，而不得成为对重整计划不满意的债权人施加压力的工具。”
美国2005年颁布的《防止破产程序滥用和消费者保护法案》，限制了债务人的重整计划草案提案权。该法案规定，债务人独享重整计划草案提案权的120日期间，自重整计划草案被受理起超过18个月的，不得延展;未获得各表决组通过的180日期限，自重整计划草案被受理起超过20个月的，不得延展。我国《企业破产法》第79条规定，债务人或管理人须于法院裁定债务人重整之日起6个月内提交重整计划草案，经债务人请求且有正当理由的，法院可以裁定延期3个月。债务人或管理人专有提案权的期限才固定为最长9个月，不得再行延展。
破除债务人或管理人的垄断，允许各利害关系人均能够提出重整计划草案，是完善《企业破产法》在重整计划草案制定权方面的理想进路。事实上，较多立法例对重整计划草案制定主体持开放态度。制定权主体范围最为宽泛的是日本和韩国。日本《公司更生法》规定，更生管理人、申报了更生债权的债权人以及出资人在法院规定的期限内，可以做成更生计划案并提交给法院。《韩国重整和破产法》规定，债务人、有担保债权人、普通债权人、出资人能够提交重整计划草案。美国和西班牙赋权以债务人之外的提案主体，但做出些许限制。1978年《美国破产法》规定，当债务人未在规定时限提交重整计划，或者其提出的重整计划在180日内未获得各表决组通过时，管理人、债权人、出资人、契约托管人（indenture trustee）均可提出重整计划。《西班牙破产法》规定，持有全部债权份额超过五分之一以上的一个或数个债权人有权提出重整计划草案。法国在债务人之外，规定了有且仅有债权人能够成为重整计划草案的制定主体。南非、德国对利害关系人的重整计划草案参与权做出规定。比如《南非公司法》规定，商业拯救执业者（business rescue practitioner）应当在征求债权人、出资人、工会、未被工会代表的职工及其代理人等全部利害关系人意见后，方可提出重整计划草案。《德国破产法》规定，债权人、工会等应当协助债务人和管理人制定重整计划草案。 四、经济目标论与政策目标论之争：重整计划制定权归属判断的价值标准
（一）破产法价值的激浊扬清
传统破产法以经济目标论为理论基础，以实现债权人利益最大化为唯一宗旨。破产经济目标论将公司财产视为一个“公共池塘”（common pool）。一旦公司滑向破产深渊，在债权平等性原则的前提下，不同债权人便会遵循“早起的鸟儿有虫吃”的行为准则，饥不择食地从池塘打捞渔产，竞逐收割公司资产。破产法遂应运而生，其为债权人竞逐收割公司资产提供协调与制约机制，以集体清偿框架取代混沌的单个债权人权利的行使，有效解决囚徒困境和公地悲剧。破产经济目标论还认为市场的冷酷无情倒不是坏事，优胜劣汰是市场经济的必备要素。对待一个希望渺茫公司的正确态度是不去拯救，否则长痛不如短痛，已然不具竞争能力的公司若继续在市场苟延残喘，反倒损害债权人的经济效益。鉴于破产法无非是为集体债务清收提供了最有效率的处置机制，其在破产经济目标论学者眼中仅是一个程序性制度。破产经济目标论的土壤不可能滋生重整制度。债权人视野狭隘地聚焦于资产池的瓜分，忽略公司破产清算后资产会被拆分变卖而显著降低的事实，破产法的职责也仅在于确保债权人之间对公司资产争夺的有序化。但不可否认，公司员工的人力资本、公司多年与供销商形成的网络等同样是公司的一种价值，且这些价值甚至更为重要，这种径行选择套现了事的做法并不明智。应当适时考虑适用重整机制促进公司再生。
破产法之所以独立为一个法律部门，在于其致力于回应人类生活的实际需要。特定于债务清收问题，便是一个囊括道德与政治、效益与公平、私利与公益等复杂的矛盾集合体。破产经济目标论仅聚焦于债务清收中的经济要素，必将陷入闭门造车的死循环。破产政策目标论正是建立在回应现实的基础上，考虑公司破产对社会造成的实际影响，维护了债权人之外的以劳动者为代表的弱势阶层利益与包括公司潜在消费者、供应商、征税机关等群体利益。破产政策论预设的典型情境是一个小镇上的大公司面临倒闭的危机。小镇本就市场结构单一、就业机会较少，重点公司的受难将致工人下岗待业且难以在短时间内重新就业，供应商损失关键客户且难以形成新的稳定供应链，消费者的惯性服务不复存在且难以找到替代品。上述主体可能并未立即遭受金钱上的损失，但是它们受到侵害的危险实实在在，且潜在地引发连锁反应，如多米诺骨牌般可能进一步拉低本地其他公司的发展，拖累该地区人民生活的福祉。破产法有道义阻止债权人摧毁公司的短视行为，统筹全部受到公司破产波及的利益相关人，将公司破产风险和损益在他们之间进行分配。在破产政策目标论的理论背书下，重整制度自1978年诞生以来，短短40年的时间里风靡全球。重整制度通过“强迫”债权人“牺牲”部分债权，换取公司更好的重建机会，或是为了填补其他阶层的损失，换来社会公共利益的和谐发展。
（二）制定权主体多元化与破产法价值的契合
贯穿破产政策论的重整制度，便是围绕重整计划展开。重整计划是重整参与人权利、义务和利益的集中体现，将显著改变债务人、债权人以及股东之间的法律地位。重整参与人在重整程序伊始均应当有权提出重整计划草案，实现自身诉求。其一，公司重整结果与债务人能否存续休戚相关，债务人及管理人试图掌控重整计划草案的提出权不足为奇。债务人公司具备法人资格。一旦公司滑向破产清算境地，公司将被肢解，人格不复存在，辛苦积淀多年的价值网络分崩离析，拍卖零碎资产所得较出售公司整体逊色不少。重整的最大价值是确保公司新生，人格得以维系，营业得以持续。比如，“附利息的债权自破产申请受理时停止计息”的规则可节约公司财务费用，保全公司资产，缓解公司外部经营环境。债务人势必事无巨细地敲定重整计划草案诸细节，确保公司摆脱困境，早日步入发展正轨。其二，普通债权人有限的重整计划草案表决权限，致使其不得不将对重整计划的干预前移至提交阶段。重整程序耗时费力，延缓债权人受偿时间。截至2018年12月31日，我国共有54家上市公司历经破产重整程序的洗礼，从重整申请至被法院受理所需的平均时间为95天，37%的上市公司从重整申请受理至重整计划草案被法院批准的时间超过6个月。在漫长的重整期间中，债务人要支付给律师、会计师、财务顾问等数量不菲的破产费用，甚至可能对相关人员执行职务致人损害进行清偿，凡此种种，导致债务人本就捉襟见肘的资金池愈发紧张，留给债权人的剩余资产只能越来越少。债权人在重整计划草案表决时拥有一票否决权，其权利不可谓不大。但是，除少数情况被法院强制裁定批准外，重整计划草案未获债权人通过的结果是重整程序终止，债务人宣告破产。债权人的期待利益落空，为重整程序的既有投入成为明日黄花。相较表决阶段的不确定性，得到重整计划草案的提出权，在重整计划草案中亮明自己的观点，试探其他各方对公司重整的真实态度，对债权人而言不失为一种稳妥的保障。其三，出资人是破产财产的最后受偿者，对公司重整抱有最大诚意，赋予其提案权是对其倾斜性保障的体现。在重整计划草案磋商、表决期间方允许出资人介入重整程序，将导致其与其他利害关系人信息不对称的鸿沟继续扩大，本处于弱势地位、后知后觉的出资人通过公司重整成功分得一杯羹的愿景愈發渺茫，出资人权益或被不当调整。令人惊异的是，出资人并未对该草案提出异议，这是因为一旦重整程序难以维系，出资人一般不得不面临破产清算程序，陷入难获清偿的窘境。于是，出资人不得不以公司重整成功的溢价，换取重整程序的顺利进行。赋予以出资人在重整早期以重整计划草案的制定权实乃程序正义原则的必然要求。其四，管理人负有管理破产事务的法定职责，具有关系债务人兴衰成败的重整计划草案制定权乃属其权限的基本范畴。管理人应当勤勉负责，忠实执行职务，债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以申请人民法院予以更换。由管理人制作重整计划草案，有助于管理人掌控债务人财产和营业事务，保障其恪尽职责、诚实守信、得心应手地行使职权。此外，被延迟给付工资等的职工、被欠缴税款的政府也在重整进程中扮演着举足轻重的角色，给予这些主体以重整计划制定权似乎也在情理之中。 結 语
重整是一种以柔克刚的制度，其用企业重建再生后的焕然一新，取代破产清算后的主体湮灭，使得破产法不再如秋风扫落叶般的冰冷，而似春日暖阳带给人无尽的希冀。和缓柔顺的重整制度讲求以和为贵，力求全部利害参与人均能获得相对满意的结果，这从一般情况下各表决组均须通过重整计划草案时，重整计划方能得到通过可见一斑。不当剥夺债务人或管理人之外参与人的提案权实属不当，这会从程序源头即破坏民主协商的良好氛围，动摇参与人对重整计划草案能够代表其权益的信心与挽救企业的决心。毕竟，重整计划应当是群策群力、反复比较的集体智慧的结晶。
重整程序的首要目的是“使面临困境但有挽救希望的企业避免破产清算，恢复生机”。其他目标若与之发生矛盾，必须让位于企业转机复兴的宗旨。传统上，效率说、成本说、简约说是支持单一性重整计划的三个理由。效率说认为，债务人或管理人熟知公司财产状况及营业特点，在重整程序中又具有经营管理权，强调他们在提出重整计划草案中绝对排他性的地位，在整体上提升了破产程序进行的效率。成本说认为，每一个重整计划草案的制定者都要去获取大量的有关债务人的财务信息、管理信息以及经营方案的信息，交易成本的存在使得其他利害关系人提出重整计划草案的成本增加，会抵销竞争所带来的好处。简约说认为，“赋予多方关系人重整计划制定权，会导致债权人提交多份重整计划而导致矛盾冲突或需要选定付诸表决的重整计划而导致的程序的复杂化等诸多问题”。然而，保障重整程序运行安全、实现公司新生才是重整程序的首要目标，效率高、成本低、易操作等其他目标均位列于后。重整计划草案制定权归属的多元化，或许会增加程序上的负担，却能促进重整程序的有序进行，以其他理由否决数份重整计划草案并行的可能，无异于舍本逐末。
在既有《企业破产法》框架下，可以通过颁布司法解释，至少明确其他参与人在重整计划制定阶段的参与权，要求债务人或管理人应当吸收利害关系人参加重整计划草案的拟定，听取他们的意见，在不违背法律规定的前提下从程序上保障其他参与人民主发声的渠道。亦可大力推广预重整机制或法庭外重整机制，在正规重整程序之外另辟蹊径，为债务人或管理人之外的当事人掣肘重整计划草案提供更多途径。未来在修订《企业破产法》时，可以考虑限制债务人或管理人的权利，在他们的专有提案期经过后，准许其他利害关系人提出重整计划，在贯彻制定权和控制权相匹配的思路与保障重整程序的稳步推进之间找到平衡。主体从市场中退出，不仅关系到了结债务纠纷和清偿债权，更关系到市场秩序的有序维护，破产法必须在各方利益之间进行协调平衡。更为彻底的完善进路，当属完全取消债务人或管理人的“特权”，与重整申请人的范围对接，一视同仁地赋予所有参与人以重整计划草案制定权。对于多个主体提出的竞争性重整计划草案，可延续现有规定交由债权人会议等机构表决，择优通过。在各方矛盾无法调和，难以达成一致意见时，再由法院居中裁决何者为优。
（责任编辑：李林华）
Abstract： It is easy for the draft of reorganization plan with single quantity and insufficient competition to get completed or suffer objection， which threatens the normal operation of the reorganization procedure. The creditors of the ultimate controllers and the investors of the probable controllers should be included in the scope of eligible drafters. Reiterating the contractual nature of the reorganization plan， the identity of the administrator， as a drafter， is doubtful. The restrictive reorganization procedure shall establish a time limit for the debtors and administrator to exercise their monopoly power until all interested parties are equally treated. Debtors， creditors， investors， administrators and other stakeholders are closely related to the fate of corporate reorganization; therefore， it is reasonable to endow them with the right to draft reorganization plan.
Keywords： Reorganization Plan; Formulation; Reorganization; Debtor in Possession; Right of Operational Control; Corporate Governance
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