疫情管理中的模糊治理：不确定性风险的治理逻辑

来源:用户上传      作者:张力伟

　　 〔摘要〕 新冠疫情的全球爆发，使人们更加意识到公共卫生危机仍然是当代社会的治理挑战。在一个相互联系的社会中，传染疾病造成的公共卫生危机强化了风险治理的复杂性。公共行政视角下公共卫生危机治理需要在整合多学科知识的同时发展一种“模糊治理”理念。首先，模糊治理是针对模糊议题的治理，需要在不确定性中实现系统的风险评估，测算危机所有可能的负面效应与潜在威胁。其次，模糊治理是打破行政边界的治理，需要打破科层制的上下边界与机制流程，整合组织能力、实现信息流通。最后，模糊治理是突破地理界限的治理，需要整合宏观调控与微观灵活，提升区域联动能力，消弭流动社会对危机的扩大，增强制度信任。模糊治理概念为创新风险治理机制提供了可资借鉴的思路。
　　〔关键词〕 公共卫生;模糊治理;风险治理;疫情管理;传染疾病
　　〔中图分类号〕D63 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-2689（2020）02-0047-04
　　 公共卫生危机是风险治理的重要议题，构成了当代社会的国家治理挑战。生物、化学、环境等诸领域的潜在威胁时刻地影响着社会公众的安全与生活。在我们生活的相互联系的社会中，传染疾病以其发生、存续与影响的不确定性，成为影响公共健康的重要威胁之一 [1] 。就传染疾病的特征而言，疾病的潜伏期、治愈手段的延迟性、治疗的周期不稳定等都延长了有效治理的时限，人口的流动性也使得感染人群扩大了疾病的传播范围。借鉴“理想型”的风险治理二分法，传染疾病的预防行动（preventive action）和反应行动（reactive action）中预测的精准性与回应的及时性都会大打折扣 [2]（7）。由此，相对于其他类型的风险治理（比如环境污染、化学品处理），传染疾病的管控更具复杂性。根据风险治理框架以及传染疾病的公共卫生危机特征，本文尝试性地探讨一个“模糊治理”概念，以提供一个治理不确定议题的确定性方法。对于模糊治理的概念，公共行政研究给予的总体性解释在于一种弹性的、差别化、包容的治理手段 [3] ，或者一种给予治理对象复杂性的整体性行动策略 [4] 。突发公共事件中，模糊治理可以打破传统的治理层级与治理结构，从层级关系模糊、地域模糊的维度实现应急情境下的资源整合，从而实现对模糊风险议题的有效治理。我们认为，模糊治理是制度优势在处理风险、尤其是公共卫生危机中的彰显，是风险治理的制度保证。
　　一
　　风险治理的各项议题总有其偶然性。一如自然灾害、环境污染，我们很难预测危机爆发的具体时间点以及危机造成的具体影响。治理面对的困境可能是治理对象确定性和不确定性之间的矛盾，尤其对于风险议题涉及的知识难度：我们知道治理的对象是什么，但是对其演变、扩大以及潜在的风险并不具备充分的知识。疫情管理中，疾病产生的源头、传染途径与烈性、治愈方法与周期都需要一定的时间成本，那么在疫情产生与确定治愈方法之间，就产生了一个模糊地带。
　　
　　鉴此，模糊治理的要点之一，就是针对模糊议题的治理。模糊治理需要通过特定的风险评估来识别潜在的不同可能结果，进而为构建风险的预防与反应机制提供可操作的基础。在风险治理框架中，模糊治理的前提就是通过确定性的方法对议题的潜在风险进行科学、全面、系统地评估。根据“事前评估”（pre-assessment）原则，一方面要了解危机可能涉及到的不同社会行动者（societal actors）;另一方面要对潜在的危机进行监控并发布社会预警。[5]（11）一旦确认了疫情的传染性，就需要系统的评估工具去寻找新的可能威胁。在事前评估的复杂性中，框架（framing）、范围（scope）与黑天鹅效应（black swan）是影响前评估的因素[5]（12）。对于此，疫情管理的事前评估就要考量如下几个问题：首先，不同主体之间（包括政府、学术共同体、社会等）对于危机的影响与特征是否达成了共识，尤其是对于危机源头的研究是否具有权威性并得到了各界的认同;其次，疾病具有一定的潜伏期，疾病会在潜伏期中是否会以不可见的方式传播;再次，在人口流动的客观性之下，如何将疫情控制在最小的范围内;最后，疾病是否有变异、多点开花等可能。事前评估中，有效预警是防止危机从“天灾”演变为“人祸”的核心。以尘肺病为例，这种疾病可以理解为矿工的风险行为和生物易感性交织的结果，但也可以理解为政府对营造安全工作环境的失能 [6]（408）。就传染疾病的疫情控制，预警旨在提高全社会不同主体的风险感知程度，在充分的感知之下，不同主体才能够做好有效的防范措施，以期从制度、个体行为等方面降低风险的负面影响。
　　危机爆发之后，在事前评估的基础上，需要通过正式的科学评估（scientific appraisal），以量化的方式系统分析风险对于公共健康的损害，研判风险的决定因素以及测算风险波及的范围与可预期的治理周期。知识与信息是影响科学评估的决定因素。如果难以掌握疾病的致病机理，以及缺乏特定有效的治愈手段，那么就很难明确疾病的具体治愈周期。疾病的潜伏期更使得公共部门与医疗部门难以确认实际患者的分布。如果疾病在潜伏期中就存在传染，那么患者的流动会扩展危机的波及范围，催化危机的严重性。回到事前评估环节，虽然知识更新有赖于学术共同体的研究，但每个个体是自身信息的承载者，个体要在风险感知的基础上针对危机对个人的影响进行预判，通过权衡各种因素选择潜在损失最小的行动选择，并及时地将信息通过特定的渠道公开。总的来看，评估手段为模糊治理提供的可借鉴措施在于：（1）根据风险议题的特殊性确定必要的行动;（2）厘清同风险议题相关的参与主体（政府、医疗机构、科研机构、慈善组织、物流单位等等）;（3）计算当下以及预期可利用的各类资源（人力、物资等等）;（4）根据议题的复杂性研判风险解决的可能周期;（5）根据人口以及区域特征分析风险可能波及的范围。[7]
　　二
　　政府在风险治理中承担核心责任，风险治理的网络有赖于政府的统一规划与协调。在疫情管理这种跨部门的风险治理中，层级制组织的应对往往出现“失败”抑或“失能”的状况。所谓“失败”，指的是惯常化的组织运作流程阻碍了对风险及时有效的防控。层级组织的链条中信息自下而上的反馈以及指令自上而下的传导会耗费一定的时间成本，进而会拖延风险治理的时间，从客观上造成了风险的扩大甚至失控。信息的沟通与交换深刻地影响着风险治理的效能：第一，信息的有效交换可以提高不同主体之间对于风险的敏感性，提升风险感知程度;第二，信息的及时交换有助于提升决策的效率，防止组织链条提升决策的时间成本;第三，信息的有效交換可以遏制谣言的传播，从而最大程度地降低社会因为未知与不确定而带来的恐慌。 　　由此，模糊治理的要点之二就是在危机中打破制度化的组织关系，在保证组织上传下达、令行禁止的前提下，模糊组织之间的纵向关系与横向关系，减少沟通成本，实现信息流动效率与组织能力的最大化。组织控制与关系模糊并不是一对矛盾。组织内部的控制旨在保证不同组织都能够严格履行疫情管理的任务，防止部门利益对风险治理的总体目标的破坏与对治理过程的阻碍。模糊组织间的关系在于把用条块分割的组织整合起来，将碎片化的组织职责统合为统一职责下的分工关系，对于一些紧急问题与偶发问题的处理，可以打破层级与部门之间的界限采取行动。对于风险治理，组织理性不在于组织成员对科层制内部规则的严格遵守，而是通过特定的行动实现风险的有效控制。借鉴公共行政的行动理论，组织要在特定的情境下做出独立判断，一贯遵从规则反而适得其反，本质是一种不负责任的行为 [8]（131）。
　　基于协同的组织关系形态要同疫情威胁的类型相对应。其中，如果有关疫情的专业知识与治疗技术基本被掌握、疫情感知程度与影响范围较低，那么这种程度的威胁则被视为“简单”（simple）。简单的疫情之下也就不需要复杂的网络治理框架，部门之间通过惯常化的工作沟通以及及时有效的危机回应就可以妥善地控制疫情。在“复杂”的疫情情况——即专业知识与技术手段的缺乏、风险感知程度高以及影响范围广——之下，其协同网络也相应更加复杂。[1]简言之，复杂疫情的处理有赖于制度体系内部以及制度体系与其他主体之间包容的、有效的沟通。[7]沟通的核心并不意味着信息的传递与接收，而在于信息共享过程中的行动协调以及对治理策略的有效转变。[9]（29）
　　三
　　传染疾病的潜伏期特征、传播途径的多样性以及人口流动等综合因素会扩大疫情的传播范围以及控制难度。尤其当疫情转化为跨地域危机时，整个治理结构与治理流程都会发生转变，危机复杂性的增殖将促使治理结构复杂性的扩大，进而增强了风险治理的难度。一项针对流行病疫情管理的研究指出，我们需要明确考虑环境、流行病学和社会因素之间潜在复杂的相互作用，因为这些因素在空间和时间上存在异质性，并且受影响地区和其他地区往往相互关联、彼此影响。[10]
　　故而，模糊治理的要点之三就是在风险治理中整合环境、疾病与社会等因素充分估测与考量受影响地区与其他地区可能存在的影响关系，打破地域界限对治理的“隔阂”，最大程度做好事前风险沟通，实现整体区域的联动。受制于行政要素，危机的跨区域流动与行政辖区分立会削弱整体治理结构的能力。疫情管理的治理架构是一个相互嵌套的结构，不仅疾病源头区域是不同主体构成的治理网络，而且其他受影响区域内部以及各区域之间亦构成了庞大的宏观网络。但无论是全球风险治理还是国家范围内跨域风险治理，不同地域对于风险的反应往往各不相同。尤其在风险的“科学不确定性”（scientific uncertainty）之下，不同主体由于对风险的区分与感知存在差异，使得对风险的反应行动也截然不同。[11]不同地区对危机的过激抑或迟钝反应，会成为风险的“社会放大器”（social amplification）[2]（214）。危机时期的信息流动以及各地的不同反应会使社会公众对危机形成扭曲的认知，从而对危机背后的科学支撑产生误解，进而放大了对风险不确定性的感知，提升了风险治理中的社会维稳的成本。
　　此外，区域之间风险治理的差异性不利于建立社会对风险治理的制度信任。随着技术的进步与科学方法的更新，个人对风险的体验越来越被关于风险的信息所取代，个人对风险的控制越来越被制度化的风险治理所取代。因此，人们比以往任何时候都更依赖风险信息源头的信誉。[2]（222）但由于各地响应程度、回应方式与强度各不相同，使得不同地区的社会公众对风险治理的整体体系存在偏差。各地区在治理规模、治理经验与治理水平等要素的叠加中表现出了不同的治理绩效，在媒体宣传的放大效应下，社会公众会在不同地区治理手段的比較当中产生对本地区治理能力的不信任。制度信任的流失往往同治理失能、治理绩效式微以及不充分、不真实的信息显著相关。[2]（227）从合作难度的角度看，有关公共卫生领域的协同治理研究同样指出，府际之间的横向合作是协同的重要瓶颈，这可能缘于府际之间相对低下的相互信任，也可能出于地区之间利益的相互排斥。[12]因此，必须要通过一个明确的、可预测的与公平的制度框架以保证地域之间的联动，而这就有赖于中央政府的协调与领导。由此，模糊地域边界，加强区域危机治理联动，旨在在统一安排与决策部署之下，通过地方之间及时有效的风险沟通及时采取联动措施，与治理经验、治理策略的相互借鉴，融合不同地区环境、社会等因素采取因地制宜的治理方法，从而实现宏观治理结构的统一性与微观治理策略灵活性之间的平衡。
　　四
　　借鉴风险治理的框架，我们提出了针对风险的“模糊治理”概念。对于传染疾病的疫情管理而言，模糊治理试图通过模糊组织边界与区域边界来形成一个纵横结构相互嵌套的整体治理结构，以实现对模糊风险议题的有效管理。传染病疫情是一个高度不确定的议题，模糊治理旨在以确定的手段来应对不确定，以危机之下的弹性反应与灵活合作来提升危机治理的效率。需要指出，风险沟通在模糊治理中扮演着重要角色。对于疫情这种不确定性的议题，风险沟通以稳定的信息流使不同的参与主体形成统一的风险认知，高效地采取协调一致的行动。与此同时，风险沟通可以在一定程度上消解媒体报道与民间传递的不实信息，进而消除公众恐慌。[7]质言之，任何风险都是对治理体系与治理能力的考验，这不仅是权力主体的责任，其更加依靠全社会不同主体共同参与。在不确定中寻找确定，就是模糊治理的核心要义。
　　
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　　（責任编辑：夏 雪）
　　Abstract： The risk of public health is still a challenge for governance in modern society. In an interconnected society， the risk of public health caused by infectiousdisease solidifies the complexity of adequate risk governance. In the perspective of public administration， ambiguous governance targeting the risk of public health should be developed by multidisciplinary knowledge. Firstly， ambiguous governance aims to cope with ambiguous issues， which includes systematic risk assessment in uncertainty and estimates all possibilities of adverse effects and potential threats. Secondly， ambiguous governance is a crossorganizational strategy for integrating organizational capacity and for information flowing by breaking the hierarchical boundary and process. Lastly， ambiguous governance is crossregional governance， which enhances the collaborative capacity amongst regions combining macrocontrol and microflexibility， for eliminating amplification of the risk by flowed society and improving institutional trust. The concept of ambiguous governance has its advantage in innovating the mechanism of risk governance.
　　Key words： public health; ambiguous governance; risk governance; outbreak management; infectiousdisease
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