改革开放以来中国行政改革的变迁与反思

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　　摘 要：我国改革开放时正值西方发达国家掀起声势浩大的行政改革浪潮，使得我国的行政改革不可能不受到西方行政改革理论的影响。在学习和比较西方相关理论的基础上“拿来”借鉴，并结合中国国情有所创新会为政改革的开展深化提供更高的平台，进而达到“他山之石，可以攻玉”的效果。然而“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳”，所以我国的行政改革在积极借鉴西方行政理论成果的同时，需要清醒克服“舶来品”的一些误导，努力探索行政理论“本土化”之道，创造出有中国特色的、符合中国国情的现代化行政管理理论，以此来更好地指导行政改革的科学进行。
　　关键词：行政改革；变迁；西方公共管理理论；本土化
　　文章编号：978-7-5369-4434-3（2011）05-107-03
　　
　　一、研究的缘起
　　行政改革方面的理论是我国政治学和行政学自20世纪80年代初恢复重建以来的一个研究热点，也伴随着我国行政改革的实际进程。特别是改革开放后，在我国现代化建设和行政改革的呼唤下，学术界对于行政改革理论和实践的研究获得了前所未有的发展。那么，我国对行政改革理论的文献研究是怎样的状况呢？通过维普网文献检索，有关行政改革的研究多达1222篇（关键词为行政改革），其中对行政改革理论相关方面的研究仅有96篇（关键词为“行政改革+理论”）。这些文献大部分集中于研究我国行政改革的历程或者是国外的某一公共管理理论对我国行政改革的启示，很少有文献梳理改革开放以来我国具体借鉴了哪些国外公共管理理论以指导行政改革，至于该如何使行政改革借鉴的理论“本土化”，又该如何创新出属于我国自己的公共行政管理理论的文献则几乎没有。无疑，这样的泛泛而谈并不利于我国行政改革理论的系统性研究。然而我国的行政改革正在向纵深推进，迫切要求改革理论上的创新和超越。此时，回顾我国改革开放以来行政改革的历程，总结分析行政改革借鉴的西方公共行政管理理论现状，思考借鉴后我国该如何使之“本土化”并创造出具有中国特色的现代化行政管理理论，对于切实推进我国行政改革，建立精简、统一、高效、规范的服务型政府，具有重要的意义。
　　二、改革开放以来我国行政改革变迁简述
　　为了迎接21世纪的挑战，当前世界各国都在积极从事行政改革，在这一全球化背景下，我国政府亦先后进行了5次大的行政改革。
　　（一）1982年的改革――重心转移 体制未变
　　1982年十一届三中全会召开后，党将工作中心转移到社会主义现代化建设上来，进行了改革开放后的首次改革，主要措施有：（1）改变政社合一的“人民公社”体制，扩大中心城市经济管理权限。（2）政府机构进行了改革和精简，较大幅度地撤并了经济管理部门。（3）废除了领导职务终身制，建立了干部离退休制度。此次改革使我国改变了农村政社合一的“人民公社” 体制，行政权与生产经营权初步分离；据统计，国务院的工作部门由改革前的100个减少到61个，为此后的行政改革积累了经验，奠定了基础。[1]
　　（二）1988年的改革――初步转变政府职能
　　从1988年开始，为了适应社会主义有计划的商品经济发展需要而进行了行政改革。主要措施有：（1）此次改革明确提出了以转变政府职能为关键，按照政企分开的原则，使政府对企业由直接管理逐步转向间接管理为主。（2）进行国务院机构改革，同时进一步改革人事制度，在各级政府机关建立国家公务员制度，实行依法管理和公开监督。这一阶段的改革为社会主义市场经济体制的确立创造了条件。结合职能转变，政府机构得到了精简。
　　（三）1993年的改革――全面改革的预演
　　1992年中共十四大提出要求建立适应社会主义市场经济需要的组织机构，又一轮自上而下的全国性行政体制改革开始了。主要措施有：（1）进一步转变政府职能，加强宏观调控和监督部门。（2）同时以推行国家公务员制度为重点，全面推进机关、事业、企业人事制度的改革。经过改革，国务院各部委、直属机构和办事机构由86个调整为59个，各部门人员精简平均为20%左右。各级政府机构人员约减少200万，占原有行政编制的23%。
　　（四）1998年的改革――全面深入
　　1997年十五大报告再一次提出要“推进机构改革”，在这种背景下，新一轮行政体制改革拉开了。主要措施有：（1）国务院和地方各级政府机构进一步精简政府机构。（2）调整政府与市场、政府与社会、政府与企业的关系。这一阶段改革使得政府职能得到转变，政府机构和人员得到很大精简，同时政府宏观调控职能和社会服务功能得到加强。
　　（五）2003年的改革――强化监管职能
　　2003年开始的行政管理体制和机构改革，以科学发展观为指导，为构建和谐社会和全面建设小康社会提供体制保障。主要措施有：进一步转变政府职能，提高政府管理水平；机构改革涉及加强食品安全生产监督体制建设等7个方面的举措。这次改革基本改变了计划经济时期形成的行政管理体制和组织机构，逐步形成了适合社会主义市场经济需要的行政管理体制框架。[2]
　　三、改革开放以来我国行政改革借鉴西方公共行政管理理论剖析
　　显然，我国的行政改革拥有几千年的中华文明孕育的丰富而灿烂的政治文化作为本土理论基础，那么，为什么要在拥有本土价值理论基础上还要借鉴国外的公共管理理论呢？其一，中国的改革开放始于20世纪70年代未，正值西方发达国家掀起声势浩大、席卷全球并延续至今的行政改革浪潮，使得我国行政改革不可能不受到西方行政改革理论的影响。正如丁煌教授所言“改革开放的进一步深化和全球化浪潮的席卷为我国行政改革借鉴西方公共管理学的理论成果提供了现实可能”。其二，实践已经证明，我国在了解、学习和比较西方相关理论的基础上“拿来”借鉴，并结合中国国情有所创新会为公共管理学科的发展及行政改革的深化提供更高的平台，进而达到“他山之石，可以攻玉”的效果。
　　（一）踏上研究之旅
　　20世纪80年代初，夏书章教授奔走疾呼，要求把行政学的研究提上日程，这一呼吁打破了30年来中国行政学的沉寂局面。1984年，他在全国首次“行政管理学科研讨会”上申述要建立具有中国特色的行政管理学，直至80年代末，我国才真正拉开了行政管理学重建复兴的序幕，着力引进研究西方的行政管理理论，以为现代化建设事业服务。自此，我国行政改革开始了学习借鉴西方公共管理理论之旅。显然，第一阶段的行政改革并没有借鉴西方行政管理理论的成分，然而此次改革遗留下的很多问题为以后改革要引进什么样的西方理论提出了现实要求。
　　（二）始借西方文官制度
　　十九世纪中叶，英国为改变“政党分赃制”的局面，建立了文官制度。这一制度发展至今，其显著特点是“考绩制”的广泛运用，鼓励竞争，提高工作效率，及时发现人才，做到知人善任。[3]鉴于西方的文官制度改革取得了良好的成效，我国公务员制度积极借鉴了西方文官制度中的合理内容，主要内容有：公开考试、择优录取，这样可以吸引人才通过竞争选拔到行政岗位上来，使公务员的素质得以提高；与此同时，借鉴了其中的法制化方面的内容，实行公务员制度法制化，改革“人治”；引用文官制度中的“考绩制”，从“德”、“能”、“勤”、“绩”四个方面对公务员进行全面考核，使得公务员们“能上能下”。这些无疑都有利于提升政府的合法性地位。
　　（三）新公共管理理论的“管理”与“市场”取向
　　自20世纪70年代以来，西方国家针对政府公共行政效率低下，在政府管理中引入市场机制和竞争机制，主张市场化改革方向以及对政府和市场进行重新定位。我国政府包揽的社会事务过多、权力范围过大，这不仅影响到政府效率，而且降低政府服务质量。而企业化政府的这种思想正是我国进行行政体制改革，适应社会主义市场经济发展所需要的。我国政府借鉴新公共管理理论的管理和市场取向，重新界定政府角色，转变政府与社会、与企业、与市场、与公民的关系，从而加强了宏观调控和社会服务功能，力求做到“掌舵而不是划桨”。

　　（四）公共选择理论的“权利约束”与“有限政府”取向
　　从经济人假设出发，运用成本―收益分析方法，公共选择学派得出了“政府失败”论，倡导大力减少国家干预，尽力发挥市场的功能，认为国家权力总是追求更大的国家权力，要补救“政府失败”就要从这种恶性循环中解脱出来，破除政府万能的神话，塑造有限政府。[4]改革开放以前，我国政府将很多职能统揽起来，管了很多不该管且管不好的事，改革开放后的行政改革认识到了政府政府也会失灵，政府的权利也需要约束，只有塑造出有限政府，才能形成“小政府，大社会”。因此，秉承着“有限政府”和“权利约束”的改革理念，我国自1982年来的历次行政改革均以“转换职能”为基本前提，大力精简机构，向“服务型”政府这一总体目标稳步前进。
　　（五）公共治理理论的“社会化”与“参与管理”取向
　　20世纪80年代末90年代初产生的治理理论追求公共管理主体的多元化、公民参与、责任性、回应性、有效性、法制化等。[5]公共治理理论考主张在政府、非政府公共部门、私人部门和公民之间建立互信，达成共识，建立多方面的合作。这些价值理念会为我国公共服务的社会化和参与管理提供强有力的理论基础。我国政府借此理念逐步调整与市场、与社会、与企业的关系，培育社会中介组织，完善社会的自治组织结构，建立政府与社会、政府与人民间的相互依赖、相互协作的关系。
　　四、借鉴西方公共行政管理理论后值得思考的一些问题
　　毋庸置疑，在借鉴西方公共行政管理理论的一些思想理念后，我国的行政改革在理论和实践上均取得了斐然的成果。然而，在“拿来”之时，需要我们思考的是，西方的公共管理理论在中国的行政生态环境中是否会产生“水土不服”的病症？行政改革的实践能否有效克服西方理论脱离本国实际的误导？我国又该如何在借鉴之上创造出属于自己的、有中国特色的现代化行政管理理论以指导行政改革呢？
　　（一）积极借鉴西方行政管理理论成果
　　理论来源于实践，又指导实践，任何改革都需要理论的指导，没有理论的先行，改革便难以取得成功。至于我国究竟应建立什么样的行政体制，既没有经验可以借鉴，也没有深入的理论基础。改革开放后，在西方行政改革的思潮影响下，我国的改革才有了比较科学的理论基础，如公共管理理论、公共选择理论、治理理论等都成为这一时期行政改革的理论源泉。作为人类行政改革的共同成果，西方行政改革的理论和实践无疑对我国有很好的借鉴作用，在实践中似乎表现出了超意识形态、超越国家和行政传统、超越发展阶段的普遍适用性。[6]因此，我国可以辩证地研究和借鉴西方公共行政管理理论以为我国的行政改革服务。
　　（二）清醒克服“舶来品”的一些误导
　　我国行政改革理论很多都是从西方“舶来”的，因此目前流行的一些行政改革理论带有浓厚的西方色彩，如果对此缺乏清醒的认识，人云亦云地使用来自西方的理论话语和方法分析我国的问题，便会对我国行政管理体制改革的实践产生有害影响。因此，如何有效克服误导以正确借鉴西方行政理论成果则成为一个重要挑战。此时，我们首选需要客观评价西方公共行政管理理论的成果，既不可过度地拔高，也不可以过度地贬低，更不能走极端，而需要全面地研究理解。其次，正确认识我国和西方国家公共管理理论的行政生态环境，进行比较研究则变得至关重要。同时还需根据我国跨越式的时代特征有选择地对西方公共管理理论成果进行借鉴。
　　（三）努力探索行政管理理论“本土化”之道
　　威尔逊在《行政学研究》一文中如是说：“如果我们要应用这种科学，我们必须使之美国化，不只是从形式上或仅仅从语言上美国化，而是必须在思想、原则和目标方面从根本上加以美国化。它必须从内心深处认识我们的制度，必须把官僚主义的热病从血管中加以排除，必须多多吸入美国的自由空气。”[7]可见，要借鉴运用西方公共行政管理理论时，使其避免出现“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳”的现象，则必须对这种理论进行“本土化”塑造，多多吸入“国内自由空气”，开发出适合本国行政生态环境的行政理论。然而“本土化”是一个过程，而不是结果。首先需要站在我国改革现状的基础上，提出和研究行政改革中出现的问题，其次，要实现学术话语的本土化，挖掘和结合中国的学术话语，生成具有中国特色的行政管理理论话语系统。最后，要基于从中国实践中抽象出来的概念、范畴和方法来研究我国行政改革实践中的问题。循序渐进地在实践中不断探索，创新出自己的行政理论，创新出有中国特色的、符合中国国情的现代化行政管理理论，以此来更好地指导行政改革的科学进行。
　　六、结论与讨论
　　总之，在全球化和信息化的今天，我国和其他国家都是立足自己的国情进行改革的，但是我们知道任何事物的发展都有其共性和差异性，对现实问题借用西方国家的理论提供的指导思想、研究路径或分析工具无疑都是合适的。但需要指出的是，我国行政改革在借鉴西方行政理论的同时，亦在实践中积极探索属于自己的行政改革理论，如何平衡中西方理论之间的关系和权重，找到中西合璧的最佳契合点？与此同时，我国正在如火如荼进行的大部制改革又该如何科学借鉴西方行政理论中的合理成分，有效规避一些负面误导，进一步促进新一轮大部制改革的深化完善呢？这些问题则需要我们孜孜不倦地继续探索研究。
　　
　　参考文献：
　　[1]夏书章，等.行政管理学[M].广州：中山大学出版社，2003.
　　[2]汪玉凯.中国行政体制改革30年回顾与展望[M].北京：人民出版社，2008.
　　[3]刘海棠．从西方文官制度特点看我国公务员制度的改革[J]．出类拔萃•文教资料，2000，（8）.
　　[4]翟为民.公共选择理论对我国政府改革的启示[J]．实践探索，2007，（3）：31
　　[5]孙浩然.全球化背景下的中国行政改革[M].济南：山东大学出版社，2006.
　　[6]颜廷锐，等．中国行政体制改革问题报告[M].北京：中国发展出版社，2004．
　　[7]参见伍德罗.威尔逊（Woodrow Wilson）《行政学研究》一文。

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