中国康养旅游政策的央地互动逻辑及地方响应异质性

来源:用户上传      作者:刘紫娟， 陈秋萍

　　摘要：“健康中国”发展战略下，康养旅游成发展大势，中央和各级地方政府在政策上的互动也成为产业发展的关注点。运用文本分析法对我国中央与地方多份康养旅游政策进行央地互动逻辑剖析和地方响应解读，发现：问题源流、政治源流、政策源流共同推进我国康养旅游政策发展，可分为“顶层设计―示范推行―提质升级”三个阶段;“自下而上”的试点与“自上而下”的推行相呼应是我国康养旅游政策发展的重要方式;康养旅游政策发展在东、中、西部间既存在共同取向又有所差异，体现了政策响应的在地性。因此，应积极构建央地政府间常态化的反馈机制，以提高央地互动的紧密性、及时性和系统性，加强精细化专项政策指导，同时以需求为导向动态调整和优化产业政策。
　　关键词：康养旅游;央地互动;政策响应;产业升级;政策变迁;旅游业;顶层设计;扎根理论
　　收稿日期：2021-09-24
　　基金项目：福建省社会科学项目“侨乡文旅融合与经济转型升级的路径与机制研究”（FJ2020B121）
　　作者简介：刘紫娟，华侨大学旅游学院，主要从事旅游管理研究，E-mail：1755124277@qq.com;陈秋萍，华侨大学旅游学院。
　　“健康中国”“积极应对人口老龄化”等国家战略的提出为我国康养旅游产业发展提供了良好契机，随着新冠肺炎疫情的肆虐和消费观念的转变，人们健康需求激增，康养旅游无疑是旅游行业的新风口。如今，康养旅游已逐渐成为一种生活方式，深受市场追捧，众多企业进军康养市场，探寻康养发展的新模式。由于担心错失良机，不少政策未经论证就急于上马，许多项目假借康养之名抢占资源、非法圈地、套取资金等，发展势头迅猛，政策规制缺乏，使得康养产业未热先乱〔1〕，需求刺激市场，市场倒逼政策出台，以规制无序乱象发展。因此，探究康养旅游政策的实施过程与发展规律，对康养旅游产业健康发展具有重要的现实意义。
　　目前学界对康养旅游的研究多集中于产业发展现状〔2〕、空间分布〔3-4〕、评价指标构建〔5-7〕等方面，对于康养旅游政策的研究相对较少。但产业的发展离不开政策的指导和支持，对康养旅游政策进行研究，有助于为康养旅游产业发展提供方向，也有利于为政府制定康养旅游政策提供参考。
　　央地政府在政策实践中扮演着重要角色，二者间的互动关系是分析政策变迁的重要视角〔8〕。康养旅游政策中包含了中央和地方政府两个核心主体，涵盖自上而下的政策推广及自下而上的政策执行的双向互动过程〔9〕。一方面，中央政府通过顶层设计，要求地方政府落实施行;另一方面，由于地方性知识及资源禀赋的差异，中央政府鼓励地方政府运用自由裁量权，因地制宜对中央政策采取具体化措施，由此产生了政策响应的异质性〔10-11〕。中央统筹的顶层设计如何与地方灵活治理进行互动，值得进一步探究。为更好理解这种互动机制，本研究引入了多源流理论。多源流理论意在探究政策推进的多元影响因素，明确政策制定者关注问题的落脚点，包含问题流、政策流、政治流三条源流，有利于解析政策出台前的决策过程，较好地解释产业发展与政策出台的倒逼机制及政策决策主体的注意力变化。
　　在康养旅游政策制定与施行中，是践行自上而下的“供给导向”，还是自下而上的“需求导向”？康养旅游政策的重点在哪？地方的响应效果如何，存在怎样的异质性？均是值得探讨的问题。本研究以中国康养旅游政策为例，采用ROST CM6和Nvivo12软件对政策文本进行剖析，探究康养旅游政策制定与落实的央地互动逻辑及地方响应异质性，既能在一定程度上丰富央地关系研究，又有助于为康养旅游政策响应的优化提供参考。
　　一、研究设计
　　（一）数据来源本研究选取“北大法宝网”进行政策文本的搜集，北大法宝网（www.pkulaw.com）是一个智能型法律信息一站式检索平台，是现行相对成熟、专业的政策法规数据库。研究采用“康养旅游”为主题词西南交通大学学报（社会科学版）第23卷第2期刘紫娟中国康养旅游政策的央地互动逻辑及地方响应异质性进行精确检索，时间截至2021年6月16日，通过逐一浏览、筛选、过滤，删除如答复文件、函、活动通知等非相P文本，共获得有效政策文本446份。
　　（二）研究方法本研究选取文本分析法进行内容挖掘与解构，以分析康养旅游政策文本的央地互动逻辑及地方响应异质性。文本分析法是基于文本内容进行的定性定量相结合的分析方法，具有一定的系统性和客观性，可基于既定政策文本事实基础对未来政策发展进行相应预测。同时，结合扎根理论剖析地方康养旅游政策的精细化措施，扎根理论是一种自下而上的定性分析方法，能够帮助深入挖掘康养旅游政策重点，将康养旅游政策措施的核心联系起来，通过逐级编码，最终形成理论。
　　数据分析过程则包含三个部分：首先，将发文时间、数量、地区及发布部门等进行基础数据统计分析，探究政策响应的基本态势，即政策响应的广度与力度，同时划分康养旅游政策发布的关键节点;其次，通过ROST CM6词频提取、社会网络和语义网络分析以及Nvivo12三级编码，从发文时间、发文内容等探究中央与地方政策制定的差异性;最后，对东、中、西部康养旅游政策文本进行分词统计，分析地方响应的异质性。
　　二、康养旅游政策响应的基本态势
　　（一）政策响应的广度与力度1.发文地区
　　通过分析发文覆盖范围可以了解康养旅游政策响应的广度。研究样本共包含中央政策9份，地方政策437份，其中省级、地级、县级分别有138份、294份和5份。发文省份位列前五的是四川省、贵州省、海南省、广西壮族自治区及河北省（见图1），而发文地市位列前五的是广元市、攀枝花市、遵义市、威海市和宜昌市（见图2）。可见，政策响应的广度遍及多个省市。此外，产业政策的实施有利于提高产业协同度〔12〕，虽然这些省市并非全是康养旅游最火爆的地区，但均是康养旅游发展的强省强市〔13〕，一定程度上反映了政策发布与产业发展的协同效应。

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