政府数据开放立法论析
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摘要：
鉴于政府数据开放对于提升社会治理水平意义重大，有必要将其纳入法治的轨道确保其健康发展。政府数据开放立法有利于保障公民权利、提升服务水平和推动创新发展。国内外也对此进行了诸多有益的实践。但是，我国目前在政府数据开放立法上仍然遇到认识不足、制度缺位、衔接错位、主体不明等难题。对此，建议从树立法治理念、制定基础规范、建立组织机构等方面进行政府数据开放的法律制度完善。
关键词：数据;立法;政府数据开放
毋庸置疑，我们已经进入了一个被数据（date）主导的时代。随着政府治理水平的不断提升，政府在公共行政中积累掌握了大量的数据，它们大多以各种形式“隐身”在档案馆和数据库之中。近年来，围绕政府掌握的数据进行了一些实践和讨论，特别是政府数据开放（open government data）的相关问题。随着国家治理现代的要求，政府越来越认识到政府数据开放在保障公民政治参与、改进公共治理体系、促进经济社会发展等方面的重要显著。“鉴于政府公共数据公开属系统工程，有必要以法律或行政法规方式构建公共数据开放的基础法律规范。”[1]
一、政府数据开放之界定
可从“政府数据”“数据开放”“政府数据开放”进行层层理解。什么是“政府数据”？参照我国《网络安全法》《政府信息公开条例》对“数据”的概念表述，政府数据开放之“政府数据”指的是：行政主体在履职过程中，依法通过搜集、制作等手段获取，以一定形式记录、保存的各类数据资源。什么是“数据开放”？对于此“开放”的概念理解，至少应当从两个层面展开。一是在技术层面，即数据为可机读、非专属性的电子格式，可为任何公民、法人或者其他组织获取和利用;二是在法律层面，即数据本身当属公共资源，行政主体应为无偿提供数据，为公民、法人和其他组织创造高效便捷的获取方式。什么是“政府数据开放”？简言之，就是行政主体利用现代信息技术条件，主动作为向全社会的公民、法人或者其他组织免费、便利、无差别地提供各种格式政府数据的行为。[2]此外，还要注意区分“政府数据开放”与“大数据”“政府信息公开”两个相近表达。就目前而言，立法还未对“大数据”进行明确界定。但至少可以确定，大数据的来源既可能政府开放的数据，也可能来说商业组织获取的数据。“政府数据开放”与“政府信息公开”既区别又联系：其一，前者是对后者在大数据时代的拓展与深化，二者在时间上具有相互承继发展的关系。信息公开的信息通常是经过加工处理的，具有主观性、价值性，而政府数据更多具有客观性、非加工性;其二，政府信息公开更多侧重对公众知情权的满足，赋予了更多的行政意义，而政府数据开放则强调开放、共享理念，因而更具经济社会价值。
二、政府数据开放的立法价值
（一）有利于保障公民权利
我国目前尚未明确规定公民的政府数据开放获取权，但从《宪法》《政府信息公开条例》等法律法规的立法精神可以推断，我国是有权利公民获取政府数据的。从另一个角度来说，政府数据开放也体现着民主的真谛，只有开放数据让公众获取，公众才能形成对政府治理的见解和建议，从而真正参与到政治监督之中。
（二）有利于提升公共服务
《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》对大数据时代政府公共服务提出了新要求，即“利用大数据洞察民生需求，优化资源配置，丰富服务内容，拓展服务渠道，扩大服务范围，提高服务质量。”政府数据开放有利于公众更加便利获得高质量知识信息，这为公众参与行政决策、改进政府服务裨益良多。
（三）有利于推动创新发展
政府数据开放是推动社会治理创新发展的重要力量，也为社会力量参与到政府治理创造了良好的条件和契机。对于数据价值的发挥，社会性质的组织、企业等主体更加具体优势，其往往能够对政府数据进行最大价值的创新利用，创造出更多的服务和产品。从而真正利用大数据，推动社会共治创新发展。
三、我国政府数据开放立法的进展与难题
（一）我国政府数据开放的立法进展
透过法律文本，我们可以窥见我国政府数据开放立法的进程。《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》《2006-2020年国家信息化发展战略》《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》《关于促进大数据发展的行动纲要》《关于全面推进政务公开工作的意见》等，构成了我国政府数据开放的政策框架体系;而以《政府信息公开条例》为中心，以《民法总则》《刑法》《著作权法》《保守国家秘密法》《信息网络传播权保护条例》为补充，则构成了当前我国政府数据开放的不算完备的法律框架体系。在地方探索实践中，北京、上海、广东、重庆、贵州等地走在了前列，形成了相关领域的实施意见、工作方案、促进条例等地方性法规及法律规范性文件。
（二）我国政府数据开放的立法难题
我国地方法制实践还遇到了一些亟待以后克服的立法难题。一是认识不足。一些政府部门对大数据时代的数据价值认识不足，对开放、共享的理念尚难完全接受，很大程度阻碍着政府数据开放立法工作的推进。二是制度缺位。国家虽在政策层面对政府数据开放这一新生事物予以了承认，但毕竟在法律上尚处空白，这对政府数据开放的工作推动造成了一定程度“于法无据”的尴尬。三是法律位阶低、衔接错位。法律的低位阶缺陷导致规范的约束力明显不足，而较为全面的 《政府信息公开条例》的系列规范又无法涵盖政府数据开放行为的全部内容。四是部门多头、主体不明。由于政府数据开放会涉及公安、社保、交通、教育、地理等众多领域，因而涉及的法律主体繁多，导致各个主体掌握的数据呈现碎片化、共享难等现象。[3]
四、关于我国政府数据开放的立法建议
（一）树立法治理念，汲取成熟经验
我国大数据相关产业的创新发展离不开政府数据开放，因而要在认识上站在国家战略层面思考政府数据开放的法治建设。在全面推进依法治国的大背景下，必须以法治统领政府数据开放系列工作的开展，完善的法制供给是政府数据开放的前提。同时，也要充分汲取国外在此方面探索出来的成熟经验，借鉴转化而用之，并在我国地方法制实践的基础上，逐渐建构起富有中国特色、彰显中国智慧的政府数据开放法制体系。
（二）制定基础规范，确定技术标准
建议尽快由全国人大常委会制定《政府数据开放法》，解决我国政府数据开放立法滞后实践的不利局面。这些基础规范至少包括：政府数据开放的基本内涵、法律属性，政府数据主管机关的职权责范围，政府数据开的开放原则、开放范围、开放程序、安全保护、数据标准、权利救济，政府数据开放的共享制度、监督考核制度，等等。此外，还要确定技术标准，比如可以适时制定《政府数据开放标准化操作指南》，提供实践操作的技术保障，避免各地各部门执行过程中因标准不一造成的资源浪费现象。
（三）建立组织机构，营造社会氛围
专业的人干专业的事。纵观国内外政府数据开放的发展，无论是理论还是实践，建立一个政府数据开放的专业组织机构，专门负责数据开放的顶层决策、规划设计、组织实施和监督考核非常必要。不仅如此，这一组织机构还有一项重要职能，就是致力于营造我国政府数据开放的全社会共同参与治理的氛围，既要积极推进在数据安全前提下的开放实践，又要想方设法鼓励、支持社会市场主体参与到大数据价值利用的红利中来，充分挖掘政府数据的潜在价值，为政府数据开放立法打下坚实的社会基礎。
[参考文献]
[1]朱新力.加快建立政府公共数据开放制度[EB/OL].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1627360514293956821，2019-11-02.
[2]宋华琳.中国政府数据开放法制的发展与建构[J].行政法学研究，2018（2）.
[3]陈尚龙.大数据时代政府数据开放的立法研究[J].地方立法研究，2019（2）.
（作者单位：中共重庆市万州区委党校，重庆 404100）
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