非集体成员继承农村房屋的困境及解决路径探析
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摘 要：随着城镇化进程的日益加快，非集体成员继承农村房屋的问题也逐渐显现出来，非集体成员由于不具有农村集体经济组织的身份而难以继承农村房屋，其继承权无法得到完全的行使。从相关案例出发，可归纳出判决依据模糊不清、“房地一体”原则适用不明、土地行政登记审查不足的现实困境。针对如上困境，结合集体成员和非集体成员之间权利的平衡以及农村房屋继承的现状，应选择允许非集体成员通过继承农村房屋成为宅基地使用权的主体的解决路径。
关键词：非集体成员;继承;农村房屋;宅基地使用权
一、非集体成员继承农村房屋案例分析
通过对非集体成员继承农村房屋相关的案例进行分析，共整理出以下两类较为典型的案例类型。主要包括宅基地使用权可以与农村房屋一体继承的案例以及宅基地使用权不可单独继承的案例。在涉及宅基地上房屋继承的问题上，各地法院几乎均做出了非集体成员可以一同继承农村房屋所有权和宅基地使用权的判决。2012年7月，薛某诉区人民政府土地行政登记案①以《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（以下简称为《若干意见》）的第6条为依据，认为城镇户籍人口可以依法取得对集体土地性质的宅基地使用权的继承权。但并未更为严谨的指出，城镇户籍人口享有对宅基地使用权的继承权是否以其继承宅基地上房屋为前提，以及城镇户籍人口对宅基地使用权的继承方式仅为占有宅基地还是可以成为宅基地使用权的主体。无独有偶，2014年，河南省淅川县人民法院同样审结了一起土地行政登记案②。该法院认为，宅基地上已建成房屋情形下，当房屋作为遗产被继承时，其项下的宅基地使用权应当被一体继承。对于农村宅基地上没有房屋的情况，各地法院基本上均认为宅基地使用权不能作为遗产单独继承。2014年10月，在陈某与莫某等继承纠纷再审一案③中，审理法院认为，宅基地使用权本身不得单独转移，包括不能进行继承。在再审判决中，再审法院写道，讼争宅基地不能单独作为遗产进行分配，应予以纠正。与该法院持相同态度的还有湖南省岳阳市中级人民法院，在2012年6月审结的肖某等与彭某等法定继承及宅基地使用权纠纷上诉案④中，该案法院同样认为独立的宅基地使用权依法不能进行继承。
二、非集体成员继承农村房屋的现实困境
通过对以上相关案例的梳理和分析，可以看出，近年来各地法院对于非集体成员继承农村房屋或单独继承宅基地使用权的相关案例所持态度较为一致。简单来讲，对于宅基地上建有房屋的情形，多数法院认为即使非集体成员，也可因继承房屋所有权而一同继承宅基地使用权;对于宅基地上没有房屋的情形，多数法院认为无论是本集体成员，还是非集体成员，均不得单独继承宅基地使用权。表面来看，非集体成员继承农村房屋的纠纷在司法实践中似乎已经取得了一定的共识。但深入分析即可发现，司法机关对于所做判决并没有明确的法律依据，这体现在各地法院虽然做出了类似的判决但其判决的依据却并不相同，以及虽然允许非集体成员可通过继承农村房屋一并继承宅基地使用权，但对如何继承宅基地使用权却不得而知。再有，在宅基地上建有房屋的案例中，多数法院在判决中写到，根据“房地一体”、“地随放走”原则，在继承人通过继承获得房屋所有权的情况下，可以取得房屋占有范围内的宅基地使用权。但其实，“房地一体”原则在法律上的适用范围是否包括农村宅基地及其地上房屋尚有争议，这就引出“房地一体”原则的提出是依据法律的规定，还是取决于房地不可分割的物理状态。而多起农民起诉政府的土地行政登记案除体现出非集体成员难以继承农村房屋的问题外，还体现出土地行政登记的问题，这同样是非集体成员难以继承农村房屋所衍生出的问题。可归纳总结为以下三类。
（一）判决依据模糊不清
对于宅基地上建有房屋的情形，非集体成员对房屋的继承纠纷多以《若干意见》的第6条为依据，以此条为依据允许非集体成员因继承农村房屋而占用农村宅基地，从字面意思理解，并非明确规定非集体成员可以继承农村房屋及宅基地，仅规定可因继承而占用宅基地。而在上述提到的案例中明确指出，“当房屋作为遗产被继承时，其项下的宅基地使用权也应当被一体继承”，以及“城镇户籍人口也不能丧失对集体土地性质的宅基地使用权的继承权。”可见，二法院以《若干意见》第6条为依据，做出了肯定宅基地使用权继承的判决，但该意见却并没有肯定非集体成员对宅基地使用权的继承，而仅仅允许非集体成员因继承农村房屋具有占有宅基地的权利。
对于宅基地上没有建有房屋的情形，多数法院认为无论本集体成员还是非集体成员对于单独的宅基地使用权均没有继承权。其判决依据为我国《继承法》的第3条。上述提及的肖某等与彭某等法定继承及宅基地使用权纠纷上诉案，审理法院认为“遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，农村集体经济组织的宅基地是分配给以户为单位家庭全体成员共同使用的，不属于个人的财产，独立的宅基地的使用权依法不能进行继承。”根据我国《继承法》第3条的规定，宅基地使用权并非当然的排除在“个人合法财产”之外，宅基地使用权本质上为财产性权利，为农村合法享有，不能因农民不享有完整的宅基地所有权就认为其不是“个人合法财产”。
实务中解决该类纠纷的两个重要依据为《若干意见》的第6条和我国《继承法》的第3条。上述意见第6条的规定就旨在解决非集体成员继承农村房屋的问题，在一定程度上也确实解决了该类问题，但是该意见第6条的规定对于非集体成员继承农村房屋来说并不明确，也仅仅解决了暂时的问题，无法解决更为长久的问题。也就是说，该意见的出台并没有彻底的解决非集体成员继承农村房屋的现实困境。又由于非集体成员对农村房屋的继承不可避免地涉及其下的宅基地，因此非集体成员对宅基地使用权的继承问题也逐渐浮出水面。与其是说对非集体成员能否继承宅基地使用权进行探讨，不如说是对非集体成员如何在法律规定范围内完整的继承农村房屋进行探讨，由此也就衍生了主张非集体成员通过占有宅基地继承农村房屋的观点，以及主张非集体成员通过成为宅基地使用权的主体继承农村房屋的观点。而否认非集体成员能够通过继承农村房屋成为宅基地使用权的一个重要原因之一即为我国《继承法》第3条的规定，持此种观点的学者或者实务機关认为宅基地使用权不属于我国《继承法》第3条规定的遗产范围，不能作为被继承人的个人合法财产。 （二）“房地一体”原则适用不明
“房地一体”原则成为了多数法院据以确认非集体成员能否继承农村房屋的依据。但是该原则本身能否成为判决依据尚有争议。从现存有关该原则的法律规定来看，“房地一体”原则的规定仅针对建设用地使用权、城市房地产、依法取得的国有土地使用权，并未对农村宅基地使用权及其地上建筑物、其他附着物做出类似的规定。因此在上述涉及农村宅基地及其地上房屋的案例中，能否适用“房地一体”原则还有待商榷。
（三）土地行政登记审查不足
在案例检索网站，通过对“非集体成员继承农村房屋”、“宅基地使用权的继承”等关键字的搜索，检索出多起類似的行政诉讼案件。案情均为地方政府在未对发生继承的农村宅基地进行实质性审查之前即对农村宅基地使用权进行了登记，导致非集体成员继承人丧失其继承权利。该类案件的出现不仅反映出非集体成员对农村宅基地使用权是否享有继承权的问题，同时也反映出土地行政登记的问题。土地行政登记是判定宅基地使用权归属、明确房屋继承权人的重要依据，土地行政登记的实质审查不足导致的登记错误使诉讼增多，增加了诉讼阶段司法机关的压力，也损害了继承人的继承权。
三、非集体成员继承农村房屋的解决路径
判决依据的模糊不清使得非集体成员继承农村房屋及其宅基地使用权欠缺合法的依据，增加了非集体成员继承农村房屋后的后顾之忧。“房地一体”原则的适用不明同样对非集体成员继承农村房屋的合理性提出挑战和质疑。非集体成员继承农村房屋中的宅基地问题看似在司法实践中的得以一致的解决，但深入分析仍可发现非集体成员继承农村房屋中的宅基地问题，非集体成员继承农村房屋并非已经没有障碍，其继承权利仍然不能得以完整的保障。非集体成员继承农村房屋还没有明确的法律依据，宅基地使用权能否作为个人合法财产继承尚需进一步的讨论;“房地一体”原则的源起具有其特殊的政策意义，宅基地与其地上房屋能否适用该原则还取决于宅基地使用权的自身性质;土地登记制度的不完善很大程度上源于宅基地制度所承载的政策意义以及其福利性质。针对以上非集体成员继承农村房屋的现实困境，应选择允许非集体成员通过继承农村房屋成为宅基地使用权的主体的解决路径。
允许非集体成员通过继承农村房屋成为宅基地使用权的主体，符合当前农村社会的继承现状，与宅基地使用权日渐凸显的财产权属性相符，与“去身份化”的宅基地“三权分置”政策相一致，充分保障了非集体成员的继承权。针对判决依据模糊不清的困境，应允许非集体成员通过继承农村房屋成为宅基地使用权的主体，且非集体成员对宅基地使用权的继承应以其继承农村房屋为前提。但为平衡集体成员权利，应对非集体成员因继承享有的宅基地使用权设置相应的期限，以及探索有偿使用宅基地制度。针对“房地一体”原则的适用，由于房屋和土地不可分割的现实状态，农村房屋及其地下宅基地也应遵循“房地一体”原则，非集体成员由于继承地上房屋而享有宅基地使用权，而其享有宅基地使用权的前提是继承地上房屋。针对土地行政登记，应建立农村宅基地统一登记制度，该制度的建立除了能够明确宅基地使用权的归属，也能通过登记制度全面掌控宅基地使用权的使用状态，有效防范宅基地的闲置，对于非集体成员因继承农村房屋而享有宅基地使用权而导致的宅基地闲置问题，也可进行有效的监督。
四、结语
非集体成员继承农村房屋中的宅基地问题是城镇化进程中引发的新问题。随着社会的发展，非集体成员继承农村房屋存在现实困境，化解该困境的路径即如何平衡非集体成员的继承权和集体成员的宅基地使用权。只有允许非集体成员通过继承农村房屋成为宅基地使用权的主体，方使得宅基地制度由传统的“两权分立”较好的过渡至“三权分置”，在保障宅基地集体所有权的基础上，剥离出宅基地成员资格权，进一步放活宅基地使用权，充分发挥宅基地使用权的财产权属性，即在保证本集体成员的宅基地使用权的福利属性的同时，确保非集体成员的完整的继承权，从而有效化解非集体成员继承农村房屋的现实困境。
[注释]
①参见山西省忻州地区（市）中级人民法院薛万田诉忻州市政府区人民政府土地行政登记案。
②参见河南省淅川县人民法院杨丰春等诉淅川县荆紫关镇人民政府土地行政登记行政纠纷案。
③参见广东省肇庆市中级人民法院陈少英与莫枢等继承纠纷再审案。
④参见湖南省岳阳市中级人民法院肖某某等与彭某等法定继承及宅基地使用权纠纷上诉案。
[参考文献]
[1]王卫国，朱庆育.宅基地如何进入市场？——以画家村房屋买卖案为切入点[J].政法论坛，2014，32（03）：92-99.
（作者单位：天津商业大学，天津 300134）
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