大庆市耕地保护情况的调研报告
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近年来，以党中央、国务院印发关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见，再次对耕地保护专门作出重大部署，要求牢牢坚持最严格的耕地保护制度，着力创新机制，统筹推进改革，守住耕地红线、保障经济社会发展。
一、耕地保护基本情况
1、耕地红线得到严格保护
一是明确各级政府是耕地保护的责任主体，对各行政区域内耕地保护负总责。每年初，市、县、乡三级政府“一把手”逐级签订耕地保护责任状，层層分解下达年度耕地保有量、基本农田保护指标，形成了市县乡三级管护网络。二是明确相关部门监督管理责任，各司其职。自然资源部门总牵头，履行全面管理职责;农业农村部门负责引导和规范耕地承包、流转及利用行为，加强耕地质量监管;财政部门负责管好用好耕地保护资金，确保建设性保护资金的长期投入;审计部门将耕地保护情况作为领导干部离任审计的重要内容;公安、司法、监察等部门共同对破坏耕地的行为予以严肃查处。三是严格考核。大庆市由自然资源、农业农村、统计三个部门联合组织对所辖五区四县进行耕地保护情况考核工作，考核和抽查的结果，将作为领导班子绩效评价、土地利用计划安排、建设用地审批挂钩的重要参考依据。截至2019年底，全市耕地面积78.23万公顷，基本农田稳定在57.9万公顷。
2、建设占用耕地得到合理控制
近两年，大庆市对非农建设占用耕地项目在选址立项阶段就前期介入，使其尽量不占、少占或占用劣等耕地。2019年全市共申报新增建设用地面积373公顷，占用耕地仅95公顷（大部分是油田产能建设中无法避免的）。此外，还通过大力清理利用存量土地，盘活利用闲置土地30公顷以上;通过加大对违法占用耕地行为的查处力度，使得违法占用耕地比率逐年大幅下降。
3、建设性保护耕地取得明显成效
自2015年以来，大庆市按照省政府整合涉农资金的统一部署，大力推进生态高产标准农田为重点的土地整治工作，加大对基本农田区块土地投入。截止2019年底，以高标准农田项目为主的土地提升建设面积达479.5万亩，占耕地总量的42.3%。惠及了项目区广大群众，收到了良好的社会、经济和生态效益。另外，大庆注重保护性耕作，利用免耕播种补助、农机购置补贴等政策，将年度免耕播种面积增至230多万亩。
4、耕地占补平衡政策得到有效落实
大庆市建立了补充耕地储备制度，特别是针对大庆油田实际情况，油田自行建立补充耕地储备库用于油田占用耕地的占补平衡工作，目前油田省级耕地储备库现有补充耕地指标1000多公顷。可以保障未来10年油田建设补充耕地需求。
二、耕地保护面临的主要困难和问题
1、耕地保护压力大
大庆市2020年耕地红线目标为：耕地保有量为70.43万公顷，基本农田56.31万公顷，基本农田保护率为80%。需要克服建设占用、生态退耕、自然灾毁等因素影响，特别是现有包括河道湖泊防洪泄洪区内的耕地、林业草原开垦耕地、沙化耕地等不稳定耕地随着生态文明建设的推进，还需部分调减。故而要完成年度耕地保护任务还需付出艰辛努力。
2、提升质量任务重
受光照、积温、降水等多种自然因素以及一年一熟的耕作制度影响，耕地整体产出能力不高，中低产田面积占耕地总量比重偏大。这就要求保量的同时提质。而实际情况是大庆处于盐碱化地带，土壤盐碱化非常严重，加之耕地建设投入不足，导致高产稳产能力不高。特别是新增建设占用的多为城镇周边较高质量耕地，虽做到了占一补一，但补充耕地质量相对偏低。
3、缺乏有效激励政策
比如免耕播种补助方面，对安装免耕播种监测仪进行全量还田作业地块补助20元/亩，少量还田作业地块补助10元/亩，补助标准过低，而且安装所需费用3000元，也就是至少作业150亩，才能将监测仪安装费用挣回来。加之新购置农机补贴标准不高，很多农民更愿选取传统种植模式。
4、集约节约用地水平低
截至2019年底，全市共有批而未用土地1456公顷。共有7个园区的已建成用地占比不足50%。另外，地价水平总体偏低（仅为全国平均水平的66.3%），土地利用方式较为粗放，也加剧了建设用地供需矛盾，对耕地保护的威胁越来越大。
5、耕地保护意识有待提高
近年来，虽然违法占用耕地面积逐年下降，但违法占用耕地特别是占用基本农田案件屡禁不绝。2019年，全市依法查处各类土地违法用地问题48件，违法面积37.59公顷，其中耕地1.31公顷。违法用地问题的发生，确有诸如有效施工期短、审批前置条件多等因素，但一些地方政府、用地单位保护耕地和依法依规用地意识淡薄也是不可回避的重要原因。
三、有关建议
1、建议加大耕地保护责任目标考核力度
耕地保护责任目标考核在保障国家粮食安全方面处于举足轻重的地位和作用。建议进一步强化各级政府的耕地保护责任，逐级落实年度耕地保有量和基本农田保护目标，层层传导压力。同时，在耕地保护责任目标考核手段、目标、区域及指标体系实施差异化考核政策，充分调动各级政府和全社会保护耕地的积极性。
2、建议完善耕地保护激励机制
建立和完善耕地保护区域补偿机制，明确各区域在耕地保护工作中的责任和义务，确定保护工作主体和保护对象，明确耕地保护专项资金，通过新增费、耕地开垦费、耕地占用税、土地出让金等各种税费抽取一定比例，用于专项耕地保护激励。另外，建议提高免耕播种机械及作业补贴标准，健全保护性耕作技术推广体系。
3、建议设立专门耕地破坏程度鉴定机构和制定可操作性强的破坏耕地行为认定标准
目前来看，耕地破坏现象时有发生，没有专门专业的破坏耕地行为的鉴定机构和认定标准，这对于下一步进行复垦与处罚的措施来说，没有一个可作为衡量标准的依据。
（作者单位：1.163512黑龙江省大庆市红岗区杏树岗镇乡村振兴发展服务中心;2.163512黑龙江省大庆市委农办秘书科）
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