当前新农村建设中农村公共产品供给问题探析

来源:用户上传      作者: 牛倩倩 鲍良彦

　　摘要：当前，新农村建设中农村公共产品供给总量不足、结构单一、区域布局不合理、供给效率低下等问题突出，严重影响着农业经济的发展和农民生活水平的提高，成为制约社会主义新农村建设的主要瓶颈。本文主要从农村公共产品的内涵界定上入手，分析当前农村公共产品供给现状及其影响因素，并提出对策建议。
　　关键词：新农村建设 农村公共产品 供给体制 供需矛盾
　　
　　一、现阶段农村公共产品供给的状况
　　近几年来，随着公共财政框架的建立，我国各级财政加大了对农村的投入力度，截至2008年，在过去五年中，中央财政用于“三农”的支出累计达1.6万亿元。但总体上看，农村公共产品供给总量仍然严重不足。具体表现为：
　　(1)农田水利设施年久失修，带病运转。据相关调查资料显示，目前全国病险水库约有3万座，占水库总数的36％，其中大中型水库的病险占有率接近30％，小型水库的病险占有率更高，结果是农业抗灾能力下降，大部分地区还是靠天吃饭。
　　(2)农村生活居住环境不容乐观。相关资料统计显示，目前全国一半的行政村没有通自来水，60％以上的农户没有用上卫生厕所，“露天厕、泥水街、压水井、鸡鸭院”是对农民生活居住环境的形象描述。
　　(3)农村公共事业发展滞后。目前城乡社保覆盖率之比高达22∶1，社会保障体系主要限于城市；占全国总人口60％左右的农村居民仅享用了20％左右的医疗卫生资源，九成左右的农民是无保障的自费医疗群体，新型农村合作医疗的推广弥补了这一缺陷，满足了部分人民群众的健康需求，但并未从根本上解决农民医疗负担重的问题；农村中学生是城市的4倍，但教育经费只占全部教育经费总额的1/3 。
　　二、当前影响农村公共产品供给的因素
　　我国农村公共产品供给失衡产生的原因是多方面的，主要有以下几个方面：
　　(一)政府职能的错位
　　中国农村公共产品供给的主体是政府。而最基层的乡镇政府在公共产品供给上扮演了重要的角色。同时，长期以来的单一性供给机制导致了乡镇政府职能上的错位。首先，乡镇政府的财政权和事权不对称，财权小而事权大。如农村的计划生育、水电设施、道路交通等公共产品供给主要由农村乡镇政府以及村承担和负责，由于农村基层乡镇政府财力有限，不能足额提供这些公共产品，导致农村公共产品的匮乏。
　　(二)缺乏激励农民参与公共产品投入的机制
　　家庭承包责任制逐步动摇了集体化时期的农村公共产品供给制度，使农村公共产品供给失去了经济基础。由于受限于单一性的供给体制，过于依赖政府的投入，没有建立起与市场经济相适应的激励农民、私人、企业投入公共产品建设的机制。而且，随着市场经济体制的确立，农民的集体意识逐渐淡薄。对于农村中的一些公共事务、公共设施不愿意干。公共产品具有供给的连带性和不可能排除他人消费的特性，为搭便车现象的广泛存在提供了可能。公共产品的非排他性造成了很多农民既想分享利益又不愿承担成本，在市场经济条件下，逐利心态让农民普遍存在“搭便车”的心理。而且公共产品都具有一定的利益外溢性，一些农民从自身利益出发，不关心、不愿意投资公共事业。
　　(三)税费改革后对农村公共产品供给的影响
　　农村税费改革达到了减轻农民负担，实现了增加农民收入的政策目标。由于与农村税费改革相联系的一系列配套改革措施，如基层政府的职能定位、基层政府机构改革、地方政府与省级以上政府的事权和财权划分等政策改革与调整未能及时跟进，国家通过转移支付给地方政府的财政支持，难以弥补县乡财政因农村税费改革后出现的财政资金缺口，造成农村税费改革后乡镇财政的进一步运转更加困难。因此，在农村实行税费改革，取消农业税后，县乡财政状况的失衡，就直接削弱了农村公共产品的供给能力。而且，在农村税费改革后，针对农村公益事业采取的“一事一议”制并没能彻底解决农村公共产品的供给问题。个别村干部独断专行，不按议事规则办事，只由少数人甚至个人说了算，随意收取和支付费用。有的村干部由于在群众中威信不高，导致村内的“一事一议”形成“事难议、议难决、决难行”的现象。此外，还有一些乡镇给村里下任务，按“一事一议”最高标准，每人平均15元落实到每个农户，由乡镇统一收取、开支。严重违反了农村税费改革政策，使村级议事程序流于形式。
　　三、农村公共产品供给现状的启示与建议
　　增加农村公共产品供给是一项相当复杂的系统工程，需要一系列的配套措施来支持。
　　（一）农村公共产品的供给要以增强农村的自我发展能力为重点。
　　新农村建设的核心是提高农村的自我发展能力。在实际操作中，要坚持可持续的发展观，结合本地区的实际，加大有利于提高农村自我发展能力的基础设施建设的力度；注重培养农民的自我发展能力，使农民拥有并不断增强市场意识、市场竞争能力、风险承担能力、自我组织能力、创新能力；充分调动农民的积极性，引导农民广泛参与，尊重农民的意愿和首创精神。政府有必要适时调整公共政策取向，通过制度创新与公共政策调整，培育农民和农村的自我发展能力。
　　（二）充分发挥政府的主体地位。
　　公共产品的规定性、内在要求和发展规律，决定了政府的制度安排在其供给上起着主导性作用。政府要提供有效的制度安排，消除不适应农村公共产品供给发展要求的体制和机制障碍，从而为增加其供给奠定制度基础。制度安排合理与否，对农村公共产品的有效供给和 结构优化会起到重要作用。牢固树立政府在公共产品供给的主体地位，在制度安排上，要积极调整供给结构和规模，合理有效地提供新农村建设所需要的公共产品。
　　（三）加强制度建设，构建覆盖广大农村的公共产品供给体系
　　构建覆盖广大农村的公共产品供给体系，要建立“以工促农、以城带乡”的长效机制，最主要的是建立农村公共财政体制，扩大公共财政覆盖农村的范围，完善公共财政支出体系，对不同类型的农村公共品构建不同的决策体系及财政支出体系，尽可能减少资金安排使用的中间环节。只有完善公共财政体制，才能从根本上解决农村公共产品供给的经济来源问题。并最终解决公共产品供给总量不足的现状。

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