我国金融消费者权益保护立法相关问题研究

来源:用户上传      作者: 方 平

　　摘要：金融消费者权益保护机制缺失是本次金融危机暴露出的金融监管重大缺陷之一。目前，国际社会对金融消费者权益保护意识越来越强烈，相关立法和制度构建也在强化之中。我国应借鉴国际经验，立足我国国情，以界定金融消费者的基本定义及其基本权利为逻辑起点，明确立法思路和保护路径，努力构建适应我国金融改革与发展格局的金融消费者权益保护制度框架。
　　关键词：金融消费者：权益保护：立法
　　中图分类号：F830　文献标识码：A　文章编号：1006－1428(2010)07－0005－05
　　
　　本文在学习借鉴国外经验做法的基础上，结合我国国情、立法思想及相关法律法规的现状，就金融消费者的定义、金融消费者应具备的基本权利进行了深入研究，并对加快我国金融消费者权益保护立法的基本思路和制度框架提出了政策建议。
　　
　　一、逻辑起点：金融消费者概念的基本界定
　　
　　在现实生活中，金融消费者这个概念已经被广泛使用，一般用来泛指那些购买金融产品或接受金融服务的群体，但是它还没有被法律所吸纳，不具备法定的内涵。
　　考察国外的相关立法，对金融消费者的定义可以分为三种情况：
　　第一种情况以日本为代表，对金融消费者有明确的法律定义。2001年4月实施的《日本金融商品销售法》规定，本法保护的对象为资讯弱势之一方当事人，即在金融商品交易之际。相对于金融机构的专业知识，一般无论是自然人或法人，基本上属于资讯弱势一方当事人。因此该法适用之对象，不仅限于自然人的消费者，即使是法人，只要不具备金融专业知识，均属于该法的保护范围。不仅如此，日本的立法还对“金融商品”进行了明确的界定，将“证券”扩展为“金融商品”，体现了金融统合立法的理念。第二。以美国为代表。没有金融消费者的明确定义，采取“大证券法”的概念，不分消费和投资，主要通过信息披露制度等对金融市场的参与者进行保护。但是金融危机后，这种制度暴露了严重的不足，引发了相关重要改革，改革后明确将对金融消费者的保护作为金融监管的首要目标，但没有明确将高风险的投资产品，特别是那些需要市场准入门槛的产品，如累计期权产品等金融衍生品，纳入金融消费的行列。如危机后美国政府颁布的“金融白皮书”中指出。“我们提议：建立一个主要的联邦消费者保护监管机构，以保护信贷、储蓄、支付和其他消费金融产品和服务的消费者，并对这些产品和服务的提供商进行监管。”第三，判例法国家或地区没有明确的金融消费者定义，涉及到银行和客户之间有关金融产品的交易时，主要通过“注意义务”以及合同法律制度等对客户进行保护。因为判例法有很大的弹性，往往需要通过个案的审判进行不同的法律适用和保护，情况复杂。我国缺乏对金融产品本身范围进行清晰界定的法律。《证券法》等基础性立法，主要从投资者保护的角度对证券交易和证券发行进行规制。而《消费者权益保护法》中关于消费者概念也很难套用到金融消费领域。因此，学者们对金融消费者的定义进行了相对广泛的探讨。
　　目前，我国对金融消费者的争议主要在两个方面：第一，资本市场的投资者是否属于金融消费者：第二，高风险的投资者是否属于金融消费者。
　　本文认为金融消费者是不具备金融专业知识，在交易中处于弱势地位，为金融需要购买、使用金融产品或接受金融服务的主体。本文将为了满足支付结算需求、信用需求和金融资产运用需求，包括投资高风险产品的所有主体，个人和法人全部纳入金融消费者的范畴。原因如下：
　　第一，对投资者以消费者身份进行保护在国外已经有先例。“在国外，金融业者向投资者推销金融商品时，在用语上经常将投资者以消费者看待，试图以保护消费者的角度，规范金融业者对投资者的告知义务。”如：《日本金融商品销售法》将投资者保护扩展至对消费者的保护，并继而提出了金融消费者的概念。因此，仅以购买金融产品具有营利性而否定其消费性，进而否定对投资者实施消费者保护不尽合理。即使投资者购买金融产品是为了盈利，但是。其购买所用财产属于个人或家庭财产，而且其盈利最终目的仍然是为了家庭的生活消费，功能与储蓄基本相当，这与脱离消费的专业金融投资存在不同。第二，将个人和法人，以及对高风险产品投资的主体都纳入金融消费者的概念。贯穿了倾斜保护弱势群体利益的经济法理念。我国学者对将高风险投资主体列入金融消费者范围持否定态度的理由主要是：他们与对手方是平等的市场主体，高风险、高收益，风险自负，而不应倾斜保护。实际上，这一论点并不能完全成立。高风险投资产品种类繁多，专业的投资主体，如投资银行、银行下设的专业投资机构等进行此类投资可以认为是与交易对手处于平等地位，但是其他的主体，包括个人或者法人，不一定具备专业知识。因此，将个人和法人都列入金融消费者概念中，但限定为“不具备金融专业知识，在交易中处于弱势地位”，由法院或专门的裁决机构进行认定，完全可以将专业的投资主体排除在外，而使真正的弱势主体得到有效保护。
　　
　　二、保护客体：金融消费者应该具有的基本权利
　　
　　金融消费者权利，是指由消费者在金融消费领域所能够作出或者不作出一定行为，以及要求金融经营者相应作出或者不作出一定行为的许可和保障，它是消费者权利的重要组成部分。了解金融消费者权利的具体内容和基本特征，是对金融消费者权益予以充分、有效保护的前提和基础。金融消费者权利具体应该包括以下几个方面：
　　
　　1、金融消费安全权。金融消费者在购买、使用金融产品和接受金融服务时依法享有生命健康和财产不受威胁、侵害的权利，包括人身安全权和财产安全权两个方面。就前者而言，金融机构应当使其营业场所始终符合有关的安全、消防要求，同时。对于其中容易导致消费者受到伤害的设施予以明确的警示，例如在比较光滑的营业大厅里明确告示“小心地滑”等。就后者而言，具体多指金融资产安全权，金融经营者有义务确保金融消费者的存款、信用卡和股票等资产的安全；除有关国家机关依法查询、冻结和划扣外，还应为他们保守秘密。这项权利是金融消费者作为消费主体享有的首要和必不可少的基本权利，如果人身和财产安全都得不到保障，其他权利根本无从谈起。实践中金融消费者人身安全权受到侵犯的情形比较少见，而财产安全权则常常受到侵犯，如经营者少计利息、保险赔偿金或于结算过程中造成消费者资金损失等是常见的侵权例子。由此，金融消费者可以依法主张下文论及的索赔权。
　　
　　2、金融消费真情知悉权。在消费中，金融消费者享有知悉其购买、使用的产品或所接受的服务的真实情况的权利，例如了解存、贷款利率，手续费，保险费等。金融经营者负有为金融消费者提供相关真实知识或信息的义务。享有真情知悉权，是金融消费者在消费中作出自由选择并实现公平交易的前提条件。金融消费者应对其消费行为享有基于服务者提供信息而决策的权利，即金融消费者及时获取与消费有关的真

实、准确、全面信息的权利，本文称之为金融消费者真情知悉权。
　　
　　3、金融消费自由选择权。金融消费者可以根据自己的经验、爱好与判断自主选择金融经营者作为交易对象并决定是否与其进行交易，有权自主决定消费方式、消费时间和地点。不受任何单位和个人的不合理干预。新的证券营业部并与之形成委托代理关系；有些证券营业部门往往以各种理由和借口限制投资者进行自主决策，造成侵权。
　　
　　4、金融消费公平交易权。金融经营者在与消费者形成法律关系时，应当遵循公正、平等、诚实、信用的原则，不得强行要求消费者购买、使用其产品或接受其服务，也不得在合同或法律关系中制定规避义务和违反公平的条款。金融消费者的这一权利在实践中往往也经常受到侵犯。如金融经营者多利用事先印制好的格式保险合同、贷款合同、担保合同等与消费者确定法律关系，金融消费者由于法律知识有限，大多数时候无法判断其中是否含有不公平或欺诈条款，从而被侵权。根据《合同法》的有关规定，格式合同中的这类条款是无效的。
　　
　　5、金融消费损害赔偿权。这一权利又可称为求偿权或索赔权，是指金融消费者在金融消费过程中非因自己的故意或者过失而遭受人身、财产损害时，有向金融经营者提出请求赔偿的权利。这项权利是金融消费者安全权的应有之义和自然合理延伸，只有这项权利最终得到了实现，消费者的合法权益才算真正的得到了保护。
　　
　　6、金融消费者结社权。金融消费者的结社权是宪法规定的结社权在金融消费领域的具体体现，它在本质上是一种政治权利。在金融消费领域中，消费者往往处于弱者地位，他们依法成立维护自身权益的社会团体有利于加强对经营者的监督，加强同社会各界的联系与沟通，并对消费者进行指导。
　　
　　7、金融消费者受教育权。这项权利可以分为两类：金融消费知识的教育权和消费者权益保护的知识教育权。前者如消费者有权接受关于金融产品的种类、特征等有关知识的教育，后者如有权接受权益受到侵害时如何救济等知识的教育。
　　
　　8、金融消费者受尊重权。在金融消费过程中，消费者享有人格尊严、民族风俗习惯受到尊重的权利。
　　
　　9、金融消费者监督权。这项权利同样也表现在两个方面：其一，消费者享有对金融经营者的产品和服务监督和批评的权利；其二，消费者对有关部门的金融消费者权益的保护等工作有权进行监督、批评。
　　金融消费者权利是消费者权利的重要组成部分，那么它自然便具备后者所具有的一般性特征。综观上述各项权利：首先，它们均以消费者特定的身份为基础。消费者权利具有鲜明的人身特点，是与消费者的人身紧密联系的；以消费者的身份进行消费活动，是享有消费者权利的充分必要条件，这一点对金融消费者权利也不例外。其次，它们均具有法定性。消费者权利是法律直接规定的权利，具有强制性，任何人不得剥夺和侵犯。金融消费者权利作为消费者权利的一种，同样也具有法定性。最后，它们均是特别赋予居于弱者地位的消费者的权利。在商品交换过程中，消费者始终处于弱者地位这就需要有专门的消费者权益保护法律、法规对消费者予以特别的保护。金融消费者在消费过程中，基于前文所述的原因相对于金融经营者而言同样也处于弱者地位，其权利理应受到专门的保护。
　　值得注意的是，外资银行在经营和服务中的某些行为给金融消费者权利带来了新的问题。目前，境内部分外资银行按照其本国的经营方式和服务理念对消费者的小额外币存款不仅不支付利息，反而收取一定数额的管理费。毫无疑问，这一行为显然直接违反了《商业银行法》中存款有息的规定，也侵犯了消费者的公平交易权；但从另一方面看，经营者无非是将其传统以来的经营行为在我国境内加以延伸，在某种意义上来说，这种行为甚至是一种银行经营的国际惯例。在此，经营者的经营方式和理念与我国的法律发生了冲突。在人世后外资金融机构市场准入逐渐被取消的前提下，冲突中究竟是经营者侵犯消费者的权益还是我国的立法滞后还有一定的争论空间。但有一点可以肯定，在相关法律没有被修改之前，中资银行显然是不能盲目跟从外资银行的上述作法，否则便是侵犯了消费者的公平交易权。
　　
　　三、保护路径：我国金融消费者权益保护立法与体制重构
　　
　　(一)我国处理金融消费纠纷途径的现状
　　1、相关金融消费者保护方面的法制不健全。一是《消费者权利保护法》对金融消费者保护的适用性并不强。从保护消费者权利的法律法规来讲，《消费者权利保护法》是针对一般商品和服务消费过程中如何保护消费者权利的专门法律。尽管同样是消费，但金融消费由于消费对象的本质差别而有显著不同，所以在金融消费过程中，《消费者权利保护法》的适用性并不强。二是对监督管理机构在金融消费者保护问题上的职责规范不够明确。如《银行业监督管理法》已将“维护公众对银行业的信心”写入监管目标，并对银行业监督管理机构的职责作了系统的规定，但是没有明确“为消费者提供适当保护”，也没有一个条文涉及到金融消费者保护问题。三是《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等法律法规对于金融消费者的保护规范有局限性。如修改后的《商业银行法》第一条仅指出“保护存款人和其他客户的合法利益”，并且同商业银行的利益保护并列一起，没有强调处于相对弱势地位的金融消费者利益保护的特殊性。对金融消费者与商业银行间一旦发生利益冲突如何进行调整，争议如何处理，由哪个机构来处理，处理的程序如何，怎样保证程序的公平公正等具体问题，《商业银行法》没有做明确的规定。
　　2、行业自律机制对金融消费者保护不够。我国银行业协会、证券业协会、保险业协会等自律机构虽已成立多年，但是由于制度、机制、监管等方面的原因，行业协会的功能没有得到很好的发挥，行业协会在金融消费者保护问题上的作为也非常有限。行业协会目前还没有从同业合作与协调的层面上，为金融消费者权益保护提供一个有效的平台，也没有相关的书面安排来促进金融机构与金融消费者纠纷的减少和解决。
　　　3、金融消费者保护的基本路径(适当的投诉与受理机制)欠缺。对于金融消费者的投诉问题，目前还没有从自律或者强制性法律机制角度进行规范。现有的监管法制和行业自律体制都没有对金融消费者的投诉问题给予关注，这使得金融消费者的投诉往往直接诉诸司法途径或者一般性行业的消费者保护机制，这种做法大大激化了金融机构与消费者之间的对抗，也很容易导致金融机构的声誉受到严重损害。
　　
　　(二)对我国处理金融消费纠纷途径体制重构的建议。
　　1、加快专门立法。
　　在我国金融法中引入“金融消费者”的概念。为我国加大对“金融消费者”这一弱势群体的保护提供法律依据。在金融消费领域，存在着严重的信息不对称、交易主体实力和地位不对等的现象。消费者的弱势地位成为其权益容易受到侵害的直接原因。然而，这无

法依靠市场机制自身和消费者自己的努力去改善，需要政府的积极干预，对消费者提供倾斜保护。我国银监会在“三会”中第一个提出“消费者”的概念，不能不说是一大进步，但仍需进一步努力，将“消费者”的概念引人到我国的金融法律之中。从我国市场经济体制的不断发展来看。金融消费者权益保护可以采取两种立法模式：一是在《消费者权益保护法》中加以专门规定，二是在中央层次上予以专门立法，只有这样才可以从根本上解决关于金融消费者权益保护不足的问题。对此可以借鉴美国和英国的经验，在条件成熟时，制定金融消费者保护法，并建立金融消费者保护机构。实际上。美国和英国关于金融消费者保护的集中立法名称多为《金融服务法》，具体领域内也有以金融消费者保护为目标的立法，比如美国《信用卡履责、责任和公开法》。建立金融消费者保护机构，可以借鉴美国的经验在金融监管机构之外设立独立的机构，也可以吸收英国的做法设立对金融服务局负责的金融巡视员服务公司(FOS)专门处理金融产品的消费者投诉，作为替代性争议处理制度。同时，还必须看到，美国消费者金融保护署还有一个重要职能就是防范消费者金融风险的发生。这比简单保护消费者金融权益更加复杂。这不但需要识别金融产品设计、销售等环节金融风险的专门知识，而且还要分析整个经济周期对金融风险演变的影响。因此，设立机构时必须从人员组成、经费、组织机构、工作程序等多方面保证其独立性，防止其他政府部门的过度干预，保证该机构真正从金融消费者的角度以专业的知识为他们解决纠纷，赋予金融消费者保护机构对金融消费者进行指导和教育的权力。
　　2、加强金融监管。
　　将保护金融消费者利益作为金融监管的第一目标以及我国金融改革和制度设计的指导原则之一。随着我国金融市场的发展、消费者意识的增强以及国外“消费者增权理论”的影响，金融消费者问题会越来越突出，消费者维权意识会越来越强烈，不断增多的客户与银行之间的纠纷、投保人与保险人之间的纠纷、投资人与发行人之间的纠纷，客观上要求我们在金融监管和金融改革中更加重视消费者的权利。而只有维护好金融消费者的利益，才能最终提升金融效率，维护好金融安全，提高我国的金融竞争力。从金融监管的角度，信息披露作为金融服务者的基本的也是重要的义务，一直是各国重点监管的内容。机构性监管模式下，各金融服务者自行披露相关信息，各监管部门针对本部门信息披露要求进行监管，不可避免地形成信息壁垒。尤其在混业经营的实践中，各金融服务者交叉经营金融产品，本应在同类产品同等义务的规制下负有同等的信息披露义务，但机构性监管模式下各金融机构各自出台信息披露规则，使得同一类金融商品不同的信息披露义务要求，无法真正保护金融消费者的信息权益。功能性监管模式下，要求各类金融服务者定期对其经营状况、财务状况和对风险管理等相关信息进行公示，为消费者提供风险信息提示；另一方面，在各种金融商品纷繁复杂的表象之下抽象出其共性的部分，对各种金融服务的共同之处作出统一的规范要求，亦可避免出现法律与规则之间的冲突、隔离与重复，真正实现对金融消费者权益的保障这一立法宗旨。当然，各监管机构在实施监管时要做到及时的信息沟通与协调避免出现监管的真空与重复。我国现行的金融监管体制是通过《中国人民银行法》、《保险法》、《证券法》等法律规范确认的，依然为机构性监管模式，虽然2006年《证券法》为混业经营预留了制度接口，但要从立法层面上完全转变为功能性监管显非短时间内能够完成。加之中国金融市场独有的特性，直接引入国外的制度实难发挥应有的作用。而且，纵观各国的金融监管模式演变，可以看到，即使是选择机构性监管的国家，在监管实践中也不可避免地会增加功能性监管的内容，原因就在于金融市场是不受法律影响而变化的市场。因此，针对我国目前的金融市场实际情况，考虑国情与金融消费者需求，在保障金融消费者权益的指导思想之下，逐步在现有机制之下引入功能性监管的内容，以切实保障金融消费者信息权益为目的设计监管制度。
　　3、完善救济制度。
　　立足于我国国情，建立多元化的金融消费纠纷处理机制。一是在金融机构内部建立健全消费者争议解决程序。这是金融督察服务的前置程序，也是国外不少国家和地区的先进经验。二是成立金融消费者监管局，专门负责金融消费者行政保护工作，这些工作包括：监督金融机构遵守与消费者保护有关的法律：提升金融机构实施消费者保护法律的政策和程序；开展金融消费者教育，帮助他们提高对金融服务和产品的了解；受理金融消费者的投诉，对违法金融机构进行行政处罚。同时借鉴加拿大的做法，完善行政处理的程序。三是成立独立的金融消费者纠纷处理机构，即金融服务督察机构。国外有学者将这些行业督察机构分为法定的督察机构和志愿的督察机构两大类。对于法定的督察机构，法律规定了其权力和工作程序，所有金融机构都有义务接受其督察。法定的督察机构并非隶属于法院系统，但在评价当事各方、调查实情方面却有很大的权力。其工作程序往往是非正式的，有口头报告，也有书面报告。督察机构的决定不全以法律观点为依据，有时也采取“最适当的行业守则”。消费者并不一定非要通过该机构解决问题，其决定尽管对争议另一方有约束力，但对消费者并无约束力。志愿的督察机构不是法定的，它通常是以法人团体成立，参加的各公司都是其成员，督察机构以法人章程为指导。该体制的成员要接受督察机构的决定。但消费者就没有这个义务。英国的FOS规定了“强制性管辖”和“自愿性管辖”，其“强制性管辖”部分就由法定的督察机构来承担。而澳大利亚的金融督察机构，马来西亚的保险协调局、金融协调局都是志愿的督察机构。我国金融督察机构的目标模式也应该是志愿的督察机构。四是在我国各级消费者协会内设立金融专业委员会，加大对金融消费者的支持力度。五是发挥仲裁在金融消费争议解决中的独特作用。仲裁有快捷、高效、低成本等优势；其专家断案的特点，可以在很大程度上保证裁决结果的公正性和权威性：仲裁裁决的强大执行力可以吸引金融纠纷当事人。此外，当事人能够选择仲裁员这一特点，也是金融消费督察机制所不具备的。因此，仲裁在金融消费争议解决中的独特作用需要进一步发挥。六是金融行业自律组织应建立专门的机构，利用同业自律组织的优势，规范和约束金融同业的行为，主动解决金融同业普遍存在的具有代表性的典型问题，赢得消费者的信任和支持。七是在法院系统设立经济审判庭，提高审判人员的专业素质和能力，使其更好地审理金融纠纷等案件。以上各种争议解决机制相互配合，各自发挥其处理金融消费纠纷的优势和作用，以实现保护金融消费者权益的目标。
　　
　　(责任编辑：周智立)

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