基层央行开展金融消费者权益保护工作的思考
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作者: 高飞
摘要：周小川行长在人民银行年度工作会议上指出“要加强对金融消费者权益保护等问题的研究，推动金融消费者权益保护试点”，试点工作迅速开展。本文从金融消费者权益保护工作问题的提出、存在的问题、到基层央行做好这项工作的必要性、法律依据、工作目标等方面进行论述，提出了若干关于当前基层央行做好金融消费者权益保护工作的对策建议。
关键词：金融消费者权益保护；试点经验；基层央行
中图分类号：F830 文献标识码：Ａ文章编号:１００３－９０３１(２０11)11－００86－０3DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.11.24
一、引言
金融消费者是指，为了满足个人或家庭的生活需要而购买、使用金融机构提供的商品或接受金融机构提供的服务的公民个人或单位。金融消费者保护是经济金融发展到一定阶段的产物。早在20世纪中后期，一些发达国家制定了相应的法律，如英国的《金融服务与市场法》、日本的《金融商品交易法》、美国的《金融服务现代法》等，都是在大金融的背景下提出金融消费者保护问题，以促进整个金融市场的发展。近年来，我国近年来发生的“海南发展银行关闭事件”、2006年ATM跨行查询收费事件、2007年跨行通存通兑收费事件以及银行收取点钞费纠纷等事件引起了社会上的广泛讨论。
根据《中国人民银行法》，人民银行是我国的金融市场宏观管理部门，负有协调解决金融运行中的重大问题、监督管理相关金融业务活动、维护国家和区域金融稳定的重要职责。而维护金融消费者合法利益，是维护国家金融稳定与安全的重要方面。同时，人民银行在信贷、征信、银行卡、账户及人民币流通、票据等金融领域负有具体监督管理职责，这些领域又是现阶段产生金融消费争议较多的地方之一，人民银行在这些领域开展金融消费者权益保护工作，是在履行其法定管理职责。
二、当前金融消费者权益保护工作存在的问题
1.保护金融消费者权益的法律制度不健全
一是缺乏专门立法，现有法律的适用存在障碍。《消费者权益保护法》是保护消费者合法权益的最基本法律，其对市场经济活动中消费者的权益保护问题起着一般性规范和指导作用。但在金融消费者权益保护领域并没有专门的立法，大量与金融消费者保护的相关法律、法规、规章和规范性文件在概念、标准、原则、范围、基本制度等方面均不一致，甚至连金融消费者的概念也没有明确含义，导致难以明确我国金融消费者权益保护的具体制度和标准，适用上存在较大的困难。二是对金融消费者的保护还没有真正纳入监管立法。我国仅确立了审慎监管的原则，对保护消费者合法权益的目标并未明确写入法律之中。三是立法针对性不强，缺乏适用性。《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》和《保险法》等法律法规虽然明确规范了金融机构的业务行为，但也没有对金融消费者的权利和金融机构的义务做出有针对性的规定[1]。
2.金融维权信息不对称，侵权事件解决率和满意度偏低
目前，各金融机构在专业人才的支持下研发出了多种金融产品和服务，普通消费者很难用以前在实物消费市场中积累的经验进行分析判断，加之金融机构通过合同安排或制度设计对告知义务履行不力，导致金融消费者在消费和维权过程中出现信息不对称的问题。金融消费侵权事件解决率和满意度偏低。
3.金融维权效果不隹，金融消费侵权事件发生率不断增高
实践中，一方面由于消费者无法提供充足的侵权证据，消费者协会等机构无法对金融机构的内部规定进行查证处理，使得消费者仍需自担损失。另一方面部分被处理的金融消费案件虽然危害大、涉及面广，但对受害人缺乏相应的赔偿补就措施。
4.金融消费者自身缺乏必要的风险意识和金融常识
金融产品是关于金钱的一类特殊商品，具有收益性及风险性。金融产品收益性的大小是通过收益率来衡量的，而有收益就有风险。金融产品总是伴随着信用风险、市场风险、操作风险等各类风险，金融消费者如果缺乏必要的风险意识或有关金融常识，则极易遭受损失。随着金融创新的不断深入，金融服务的复杂性增加，大部分金融消费者缺乏相关专业知识，即使合法权益受到侵害也未必能意识到，缺乏维权能力。
三、基层央行开展金融消费者权益保护工作的必要性
1.开展金融消费者权益保护工作是人民银行依法履职的必然选择
保护金融消费者权益作为化解金融矛盾与纠纷、维护金融市场秩序的重要途径，对于基层央行履行维护金融稳定和改善金融市场服务的两大法定职责具有重大意义。同时，人民银行作为银行的银行，在辖区内担负着为金融机构提供统计、征信、结算、反假币、外汇等业务服务，因此开展金融市场消费者权益保护工作具有诸多优势。
2.开展金融消费者权益保护工作是基层央行强化职能作用的需要
银行监管分设后，基层央行出现了“重宏观、轻微观，重服务、轻管理”的倾向，这很不利于央行有效履职。与此同时，近年来上级行对基层央行的履职要求越来越高，因此，基层央行面临的履职形势也越来越复杂。同时，开展金融消费者权益保护工作更是基层央行实现从“有位、有为”向“有为、有位”的转型发展需要。
3.基层央行开展金融市场消费者权益保护工作是金融消费市场发展的需要
金融消费已成为社会民生的重要内容，目前在金融消费市场中供给与消费双方维权能力不平衡，而且侵害金融消费者权益的现象比较严重，同时在日益发达的社会主义市场中金融消费纠纷处理机制不完善，基层央行开展金融市场消费者权益保护工作已成为金融消费市场发展的需要。
四、政策建议
1.借鉴国外经验，健全完善金融消费者权益保护法规
借鉴美国的《华尔街金融改革和消费者保护法案》、英国的《金融服务与市场法》和日本的《金融商品交易法》经验，建立和完善以《消费者权益保护法》为核心的消费者保护法律体系，适时修订《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《保险法》等法律法规。基层央行要根据上述法规，尽快制订符合辖区的“实施细则”，明确金融消费者的权利义务，明确金融消费者保护机构及其职责、权限，最大限度地保护金融消费者的合法权益[2]。同时，在这几个大法的框架下，设立金融消费者权益保护专职机构，如总行设“金融消费者权益保护局”、分行设“金融消费者权益保护处”、中心支行设“金融消费者权益保护科”，以便更好地畅通金融维权渠道。
2.建立和完善维权工作制度体系
坚持制度先行，建章立制夯实基础。要尽早制定诸如“金融消费者投诉管理暂行办法”、“金融消费者权益保护联席会议制度”、“金融消费者权益保护约见谈话制度”、“金融消费者权益保护协作制度”等等，并共同签订“金融机构维护金融消费者权益公约”。在这些框架下，成立会员制的“金融消费者维权中心”或“金融仲机制”，同时在金融机构之间建立“金融消费者投诉案例报告与共享制度”。
3.建立金融维权组织体系，深入开展调查研究
（1）分级成立金融消费者权益保护工作领导小组。一是成立当地政府分管领导为组长、人民银行行长为副组长，相关政府部门和金融机构领导为成员的辖区金融消费者权益保护工作领导小组。二是成立人民银行内部相关部门组成的领导小组和办公室，并负责处理日常事务。三是金融机构成立相应的领导小组，多层次强化金融消费者权益保护工作的领导力和推动力。
（2）深入调研，科学制定工作方案。为提高维权工作的针对性和实效性，要深入开展调查研究，全面摸查辖区金融消费纠纷案件情况，组织金融机构座谈、走访企业民众，包括消费者协会，组织开展问卷调查等，理清现阶段金融消费纠纷的常发、多发领域和金融侵权的手法、方式、表现形态，了解金融市场消费纠纷产生的深层次原因，明确解决纠纷的重点和难点。
4.加强与当地政府和监管部门的沟通协作
由于金融消费者权益保护是一个需要全社会共同努力、共同配合的系统工程，单靠人民银行自身的力量难以达到金融消费者权益保护工作的预期效果。基层央行在开展金融消费者权益保护工作时，要特别加强与地方政府行业监管部门的沟通协调，积极取得地方政府的支持和监管部门的配合，从而广泛地调动各种资源，形成工作合力。
5.建立多元化的纠纷处理机制，提升金融维权效果
一是基层央行要整合客户服务、客户投诉处理、后台支持等资源，理顺内部投诉处理工作流程和职责，结合消费者协会的中立性和权威性，做好与金融消费者的沟通工作，帮助公众获得必要的有关金融产品和服务的信息、知识，满足金融消费者的知情权。二是联合金融机构在消费者协会内增设立金融专业委员会，提升对金融消费者保护的专业水平和处理效率。三是联合金融行业自律组织应建立专门的机构，利用同业自律组织的优势，规范和约束金融同业的行为，主动解决金融同业普遍存在的具有代表性的典型问题，赢得消费者的信任和支持，并通过窗口指导、约见谈话、行政处罚等管理手段，督促金融机构规范经营。
6.建立有效的消费者金融知识普及教育机制
实践证明，只有金融消费者掌握充分的金融知识，金融消费者有维护自身利益时才能处于主动地位，这样的金融消费者权益保护体系才能被公众接受[3]。因此，基层央行要主动动员起包括消费者组织，金融同业公会在内的社会力量，编制消费者教育资料、建立包括电子媒介在内的消费者教育载体，定期发布消费者资讯、接受消费者的信息咨询，出版对金融消费者教育以及提供比较金融产品特性的刊物，开展长效的金融知识教育和消费者信息宣传，提高消费者自我保护能力，努力实现消费者金融知识普及纳入到公民基础教育范畴。
（责任编辑：陈薇）
参考文献：
[1]中国人民银行毫州市中心支行课题组.金融消费者权益保护问题研究[J].安徽金融，2011（2）.
[2]项蔚然，李铭.破解金融消费者权益保护立法难[J].安徽金融，2011（6）.
[3]宋凤华,张智云.我国信用卡消费者权益保护现状及相关法律问题研究[J].安徽金融，2011（3）.
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