农村宅基地“三权分置”的立法完善
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摘 要：继农村土地承包经营权分置之后，针对农村宅基地在实践中出现的問题，中央文件提出了“三权分置”的新策略。新策略的提出被视为是深化农村改革的重要内容和创新之举，但政策之权利只有上升为法律之权利才有生命力，才能付诸实践并促进乡村经济的发展。所以，为了更好地将宅基地的“三权分置”得以实践，应在立法上予以完善。
关键词：农村宅基地;三权分置;宅基地使用权
一、农村宅基地“三权分置”的必要性
首先，从农村宅基地现状看，农村宅基地大量空置。究其原因，随着社会经济的发展，大量农民进城务工，导致很多村庄的宅基地被空置，无人居住，成为了所谓的“空心村”。此外，农村宅基地还普遍存在“一户多宅”的现象。一部分农户通过继承和购买拥有多处宅基地，还有些农户由于向城市迁居，原有的宅基地因无人居住被空置，这些多出的宅基地由于没有退出变成耕地，也没有通过有偿调剂被利用，导致这些宅基地没有发挥其价值，造成乡村土地的极大浪费，有违“物尽其用，地尽其力”的真理。
其次，根据我国现行法律规定，我国的农村宅基地的使用权禁止向外流转。在现实的状况中，农户不愿意将自家的宅基地及其房屋以极低的价格转卖给村集体的其他成员的情况大量存在，这就导致了农村宅基地内部的流转不足。由此，就出现了农村宅基地大量空置浪费而无法处置的境地。随着社会的发展，越来越多的农户家庭不再只是通过耕地获得收入，也开始逐渐从事其他行，在扩大行业规模时会遇到资金不足的问题。作为农户不动产的农村宅基地及其房屋，因为法律的禁止而无法流转抵押担保，很难获得流转资金，从而利益受到损失。
再者，随着中国房价的快速增长，导致城市的房价过高。而城市周边或者城中村的“小产权房”和“农村宅基地”以价格优势迅速发展，并自发形成了一个宅基地流转的地下市场。与市区相比，城市周边农村的“小产权房”房价低，低收入者尤其是外来务工人员可以负担，也成为“小产权房”的主要买家。“小产权房”的产权并不完整，建立在集体土地之上的小产权房的权能受限，购买者不能完全享有产权，对于购买者的财产利益有损。另一方面，“小产权房”之所以价格低是因为其并不缴纳各种税费、出让金，这也严重损害了国家利益。
因此，无论是从实践上解决农村宅基地的空置或是城中村的小产权房问题上，还是法律规定不再完全能够解决实践问题需要完善上，宅基地“三权分置”的提出都有其必要性。
二、宅基地“三权分置”的内涵
（一）宅基地“三权分置”的政策背景
中央一号文件中明确提出“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”
[1]。该文件首次提出了宅基地“三权分置”的策略，将农村宅基地原有的所有权与使用权两权分置为所有权、资格权和使用权三权，增加了资格权。该政策的提出为解决农村宅基地现实中遇到的困境指明了方向，为振兴乡村发展提供了动力，更是为农户家庭带来了福音。
（二）宅基地“三权分置”的含义
如何理解中央一号文件中提出的农村宅基地“三权分置”的含义，笔者认为可以对比农村土地的“三权分置”予以理解。宅基地的所有权，即为集体所有，与农村土地所有权一样，必须坚持集体所有权，这是根本，不能动摇。宅基地的资格权，与农村土地的承包权类似，为农户在村集体组织中的成员资质而设定，这一权需要长期不变，否则宅基地就失去了居住保障的作用。宅基地的使用权，与承包地的经营权十分相似，允许农户以转让、互换、赠与等方式流转宅基地，可以将那些村中空置的宅基地充分的流入市场，增加农户的经济来源，充分发挥农户不动产的价值，这也是宅基地三权分置中将资格权和使用权分开设置的意义所在，既保留了村集体中农户的资质，又充分发挥了其资产的价值。
（三）宅基地“三权分置”的意义
宅基地“三权分置”新策略提出的最大意义在于，宅基地由“两权”变“三权”。宅基地的所有权地位不变，资格权确保了宅基地的居住功能，使用权使宅基地具有了财产收益的价值。首先，设立资格权，更进一步体现了宅基地保障农户居住功能。宅基地设置三权之前，使用权禁止流转的目的，就是保障农户有房住，其主要的作用就是保障功能。“两权”变“三权”之后，宅基地的资格权成为了农户居住的保障权，不但没有减弱居住的保障功能，而且更进一步加强了此功能。其次，可以更加活用宅基地使用权。资格权保障了农户住有所居，使用权可以更灵活适用，可以不再受“谁申请、谁利用，不利用、限流转”的限制[2]。此三权的设置，打破了原有的宅基地无法获得财产收益的困境，既解决了原有困境的难题，又适应了新时代的发展，可谓一举两得，意义非常重大。
三、宅基地“三权分置”的立法完善
目前宅基地“三权分置”还只是停留在政策层面，虽然宅基地“三权分置”的提出被视为是深化农村改革的重要内容和创新之举，但政策之权利只有上升为法律之权利才有生命力，才能付诸实践并促进乡村经济发展。因此，宅基地的三权分置不能只停留在政策层面，应该对其分别予以完善立法。
（一）加强宅基地管理的立法
农村宅基地的所有权为集体所有，这是根本，不会变。但是村集体对宅基地的管理往往不重视，导致大量村外的农耕地被农户改为宅基地，而村内的宅基地空置浪费的现象出现，造成大量耕地损失，阻碍村集体的经济发展。因此加强宅基地管理方面的立法十分必要。村集体享有本组织宅基地的所有权，在符合规划和用途的前提下，农民集体可以决定其用途变更;除此之外，农民集体对宅基地利用有监督和回收权等[3]。加强农村集体组织对宅基地的管理，笔者认为可以制定新的《农村宅基地管理办法》，以此完善集体组织对宅基地的管理。
（二）完善农户宅基地资格权登记立法 我国《物权法》第155条规定“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”宅基地设置资格权，从原有的使用权中分离出来，作为保障宅基地居住功能的权能，应当首先予以登记确权。要稳定宅基地的资格权，立法的技术路径就是宅基地资格权的登记，登记就是对已经设定权利的确认，即确权。登记应当以户为单位，一户一簿。这就需要相关法律予以完善，这样才能在实践中做到有法可依，有助于加快明晰宅基地权属。笔者认为，宅基地资格权可以在《物权法》中加以规定，对于资格权的具体规定中，不但要确定资格权，还要有资格权的退出和获得方式。
（三）完善适度放活宅基地使用权的立法
宅基地“三权分置”制度的根本目的就是要解决宅基地使用权流转的问题。分离资格权，就是要保障农户的基本住房。而使用权就是在之基础上，将宅基地放入市场，实现其价值。但是在立法上该如何完善放活的宅基地使用权，关键在于“适度”两字上，即宅基地使用权的界限问题。
首先，要扩大流转对象。宅基地“三权分置”之前，法律规定宅基地的使用权只能在村集体组织内部流转。宅基地“三权分置”之后，宅基地使用权的流转对象应该扩大到村集体之外。原有的法律规定可以修改为宅基地使用权可以通过书面的合同在资格权人与非资格权人之间流转。非资格权人既包括村集体组织内的成员，也包括村集体组织之外的成员。只有扩大宅基地使用权的流转对象，才能放活宅基地的使用权。其次，增加流转方式。我国《物权法》规定，宅基地使用权的流转包括取得、行使和转让。在宅基地三权分置之后，流转方式应该增加转让、互换、赠予、继承、出租、抵押、入股等。再者，要区分地域差别。适度放活宅基地使用权并不是要求全国所有地区一致相同，要因地制宜。在一些偏远乡村，市场没有需求，就没有必要。但在一些发展乡村旅游、城市近郊区有极大的市场需求，这就要求不同区域可以有不同处理的方式。最后，要坚持底线。关于宅基地使用权行使的底线，在立法完善中可以列举一些具体的禁止宅基地使用的情形，例如不得违法买卖农村宅基地，严格禁止利用宅基地建设别墅和私人会馆等，以此来保障宅基地的性质不能变。
[参考文献]
[1]陈文胜.宅基地三权分置为乡村振兴再添一把火[J].湖南日報.2018（06）.
[2]岳永兵.宅基地“三权分置”：一个引入配给权的分析框架[J].中国国土资源经济.2018（01）.
[3]施维、高雅.宅基地“三权分置”—唤醒“沉睡”资源释放发展活力[J].农民日报.2018（05）.
（作者单位：河南大学法学院，河南 开封 475000）
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