新《民促法》背景下我国民办职业教育发展研究
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[摘要]2003年《中华人民共和国民办教育促进法》（简称《民促法》）实施以来，我国民办教育办学规模实现了跨越式发展，民办中高职教育也实现了大幅度增长。2016年，我国又对《民促法》进行了修订。修订后的新《民促法》将给民办职业教育带来诸多正面影响，但民办职业学校仍面临不少发展困境。新《民促法》背景下，民办高职教育将可能更多走向非营利性，整体发展态势稳中向好，而民办中职教育可能出现分化，而且面临持续下滑风险。为促进民办职业教育事业的健康发展，未来需要进一步加强民办职业教育制度规范建设，加快出台地方政府扶持和奖励政策，推动民办职业学校完善内部管理，加强事后监管与评估。
[关键词]民办职业教育 发展态势 分类管理改革
[作者简介]徐耀鸿（1973- ），男，湖北房县人，湖北工业职业技术学院，副教授。（湖北 十堰 442000）房风文（1980- ），男，山东寿光人，教育部职业技术教育中心研究所，助理研究员。（北京 100029）
[中圖分类号]G648.7 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2019）06-0099-05
2002年12月，第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过《中华人民共和国民办教育促进法》（简称《民促法》），2013年6月第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议对该法进行了修改，2016年11月第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议第二次对该法进行修改，并于2017年9月1日起施行。以下将修订后的《民促法》统称为“新《民促法》”。作为我国民办教育的重要组成部分，民办职业教育在新修订的《民促法》下将受到哪些影响，发展态势如何，如何应对，均需进行前瞻性分析。
一、《民促法》实施以来我国民办职业教育及民办教育整体概况
2003年《民促法》实施以来，包含民办职业教育在内的各级各类民办教育经历了15年发展历程，办学规模得到了有效发展。从2003年和2017年民办教育规模对比（见表1）可以看出，伴随《民促法》的颁布实施，我国民办教育快速增长，办学规模实现了跨越式发展。
作为民办教育的重要组成部分，我国民办职业教育在过去的15年间得到了有效发展，主要表现为：第一，通过2003年与2017年民办中等职业教育规模对比（见下表2）可以看出，民办中职教育规模实现了大幅度增长。第二，通过2003年与2017年民办高等职业教育规模对比（见下表3）可以看出，民办高职教育也实现了大规模增长。第三，民办职业教育在同类教育中的占比提高，从“有益补充”成长为我国教育的重要力量。从中职教育来看，2003年民办中等职业学校的学校数、招生数和在校生数占全国中等职业学校的比例分别为9.38%、7.48%和6.26%，2017年相应占比分别为19.39%、13.51%和12.39%，2017年较2003年占比分别增长10.01%、6.03%和6.13%。从高职教育来看，2003年民办高等职业院校的学校数、招生数和在校生数占全国高等职业院校的比例分别为18.06%、11.75%和10.26%，2017年相应占比分别为23.05%、21.02%和20.52%，2017年较2003年占比分别增长了4.99%、9.27%和10.26%。由此可见，民办中等和高等职业教育在全国中等和高等职业教育规模中的占比均有较大增长，成为我国教育发展中不可或缺的重要力量，为我国教育事业做出了重要贡献。
二、新《民促法》背景下民办职业教育的利好与困境
1.新《民促法》背景下民办职业教育迎来利好。第一，明确民办职业学校分类管理改革。新法第十九条规定“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校”，同时规定“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学;营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理”。这是新《民促法》较以前规定的重大突破，进一步明确了民办学校可自主选择营利性和非营利性，实行分类管理，成为新法的亮点之一。第二，保护民办职业学校举办者合法权益。新《民促法》规定“营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理”，这为民办职业学校举办人依法取得财产收益提供了法律依据。另外，新《民促法》对举办者非财产收益进行了明确规定，如第二十条规定“民办学校的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理”。这些新规定有助于保护民办职业学校举办者的财产性和非财产性合法权益，给举办者带来更明确的预期，稳定举办者的信心。第三，强化民办职业学校优惠和扶持。新《民促法》第七章提出八条扶持与奖励规定，赋予民办学校与公办学校的平等地位，给予诸多优惠和支持措施，为民办学校公平发展保驾护航。第四十七条规定“民办学校享受国家规定的税收优惠政策;其中，非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策”。根据新法的规定，民办职业学校将依法依规获得更多国家政策扶持，获得更有利的公平竞争环境。
2.新《民促法》背景下民办职业教育面临的困境。第一，民办职业教育制度不够健全，地方政策待遇落实不到位。现行的民办教育法律法规及规章对民办职业学校有适用性，但还不够健全，民办职业学校办学的合理回报还没有明确标准和操作规定。另外，地方制定出台能统筹考虑民办职业教育发展需求的民办教育实施细则的进度较慢，地方政府部门落实中央政策不积极，落实政策不到位，尤其是西部地区的地方政府本身财力有限，更难以有效支持民办职业学校发展。第二，民办职业学校的经费渠道比较单一，主要依赖学费生存。尽管民办职业学校可以有多方的经费来源渠道，但现实收入来源主要是学生学费。经费中的学费比例，中职学校占到了40%以上，高职学校占到了70%以上，而举办者投入的比例很小，社会捐赠、校办产业和经营收益用于教育的经费几乎可以忽略不计。学费占比高会使民办职业学校的公益性打折扣，而且影响学校的力学质量和办学水平。第三，民办职业学校的教育教学质量较差，学校管理不规范。多数民办职业学校重经济效益而轻教育投入，重规模扩张而轻内涵提高，重开办文科而轻理科，尽可能地压缩和节约办学成本。一些民办职业学校内部管理不规范甚至失范，经常有学校被曝光管理混乱，声誉扫地。社会上对民办职业学校的印象是“地毯式宣传、传销式招生、粗放式办学、盲流式就业”。 三、新《民促法》背景下民办职业教育发展态势分析
1.民办高职院校发展态势分析。第一，民办高职院校将更多趋向非营利性方向发展。民办职业院校作为民办学校的重要组成部分，必然会受到新《民促法》的影响，尤其是民办职业院校举办者终将在营利性和非营利性之间做出决定。随着新《民促法》的实施，民办高职院校若将自身定性为营利性，将失去政府的政策支持，影响学校的长远发展;若定性为非营利性，将获得更多的政策优惠和支持。由此，一些未定性的民办高职院校将定性为非营利性职业院校，少数定性为营利性的民办高职院校有可能向非营利性靠拢，改为非营利性，以获得与公办高职院校同等的政策支持，从而实现长远发展。第二，全国民办高职院校整体将稳中向好发展。从整体上看，全国民办高职院校仍将面临较好的发展态势和较大的发展空间。一是新《民促法》及相关配套文件给全国民办高职院校在管理改革、权益保护、优惠扶持和稳定队伍等方面带来了正面效应，创造了良好的内外部发展环境。二是全国高职教育规模持续扩大，给民办高职院校带来了良好的发展机遇。三是财政部和教育部联合提出的高职院校年生均财政拨款水平应当不低于12000元的标准要求，对部分省份尤其是西部省份的财政来讲，要求较高，压力较大，由此会限制或降低公办高职院校的招生规模，从而给民办高职院校腾出更多的发展空间。四是各地民办高职经过多年发展，已建立比较健全的教学和管理机构，健全了二级院系管理结构，达到了一定办学规模，平均每个学校的在校生规模在6000人以上，部分优质民办高职院校的规模更大，在一万人以上;部分民办高职院校已建成了多个校区，而且仍在加大投入，积极扩张校园规模。同时，一部分办学资质优良、教学水平扎实和师资力量丰富的民办高职院校正在积极提升办学质量和水平，朝升格为普通应用型本科院校的方向不断努力。所以，新《民促法》实施之后，民办高职院校会朝着更有利于自身的方向发展，选择非营利模式，获得更多支持，整体发展势头良好。
2.民办中职学校发展分析。第一，民办中职办学可能会出现分化。新《民促法》实施后，民办中职學校的办学性质可能会出现分化。目前，民办中等职业学校基本上没有自己的学校网站，相关信息非常有限，很难公开找到办学章程，无法得知办学性质，但从一些职业学校的名称上可以看出其存在营利性投资目的。同时，调查发现，投资办学者需要合理回报，有的举办者投资办学起源于教育是“低投入、高产出”的行业，有的可以获得教育相关产业的利润。民办教育分类管理政策出台后，部分民办中职学校将自身定性为非营利性，而有些因投资人或举办企业不舍得放弃多年经营和积累的资产，会将自身定性为营利性，这部分营利性学校将享受不到政府的优惠政策，办学更加困难，从而转向技能培训或课外辅导。第二，民办中职学校面临持续下滑走势。相比民办高职学校，民办中职学校将受到新《民促法》实施的更多不利影响，可能使民办中职学校在一段时期内持续下滑。一是新《民促法》的实施对民办中职学校来讲，在一定时期内会是挑战大于机遇，与其他相关因素相叠加，使民办中职学校在一段时期遭受不利影响。二是近年来受人口出生低谷的滞后效应、资源配置不足等影响，职业教育生源不足，这将使民办中职学校受困于整个中职教育发展形势的影响，而且影响可能会较大。三是民办中职教育基础薄弱，在民办教育中属于办学最艰难的群体，很多民办中职学校的场地是租借的，教师队伍不稳定且素质不高，经费投入主要依靠学杂费，学校管理水平有限甚至不够规范。所以，民办中等职业教育在新《民促法》实施后会受到较大影响，可能会在一定时间内加剧部分民办中职学校的消亡或转型，需要给予更多关注和高度重视。
四、新《民促法》下推进民办职业教育健康发展的对策建议
新《民促法》实施后，需要进一步加强制度规范建设，引导民办职业学校利用机遇克服挑战，合理有序地完成过渡，同时需要加强监管和评估，以促进民办职业教育事业的健康发展。
1.进一步完善民办职业教育制度，形成有效法制保障。尽管国家出台了不少制度，但由于民办职业教育历史较长、各类情况比较复杂，还需要进一步加强顶层设计，建立健全民办职业教育制度和管理规范，出台更有针对性、可操作性的具体管理和实施办法，稳定民办职业学校的办学信心。要加快出台《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，尽快修订《中华人民共和国职业教育法》及其他法律法规的相关条款，细化民办职业教育办学规定，破除民办职业教育办学障碍。要协调财政、发改、税务、教育、民政、工商、国土等部门，进一步完善民办职业教育相关配套制度，包括财产权制度、会计制度、税收制度、财政支持制度、合理回报制度和师生权益保障制度等，突破制度障碍和政策壁垒，以更好地保护民办职业院校的法人财产权、办学自主权、公平发展权。要从方便民办职业院校类型选择和流程办理出发，除国家法定事项外，不设置前置审批或行政许可，清除各种地方政策壁垒，尽可能地简化办事流程和各种手续，运用大数据平台和云服务，实现信息同步共享和查询。同时，支持民办学校体制机制创新，如鼓励PPP模式办学等多种方式，激发民办学校办学活力。
2.加快出台地方政府扶持和奖励政策，引导民办职业学校合理有序过渡。尽管新法没设定具体的过渡期，但各地要加快出台地方实施方案和细则，加大政府扶持和奖励，引导民办职业学校在分类管理改革上合理有序过渡。一是做好政策宣传引导。在完善各种制度和配套政策的基础上，加大新政策的宣传力度，最大程度地给予民办职业院校稳定发展的明确预期，让其自由自主地选择营利或非营利类型，着重鼓励捐资助学、不求回报的投资办学。二是地方行政部门要细化分类管理。要着重明晰分类管理的登记管理部门、注册流程、类型变更程序、财产过户、人事管理、土地变更等规定，落实好非营利性民办职业学校享受公办职业学校同等的水电暖气价格政策。三是做好矛盾或风险化解防范。新办法实施后，难免会出现改革矛盾或阻力，部分学校会撤资，退出学历教育办学，引起诸如学生安置和资产处置等问题，需要提前思考和预防。要合理处置教育教学资产，优先保护师生合法权益和债务清偿，妥善安置救济教师和学生，保证教师就业上岗、学生顺利完成学业，避免出现不稳定因素。四是设立地方民办职业教育发展基金。完善基金机制，畅通基金使用渠道，坚持教育的公益性和育人本质，做好分类管理后的财政支持和减税优惠，充分发挥基金服务保障作用，扶优扶强，重点提高民办职业教育的办学质量。 3.推动民办职业学校完善内部管理，提升教育教学水平和质量。要提升民办职业学校教育教学水平必须从完善内部管理抓起。一是建立和完善内部管理制度。民办职业学校建立和完善学校制度，建立健全学校章程，明确办学公益属性，吸纳企业、家长、教师、学生多方参与学校治理，搭建董事会或理事会架构，尤其要加快完善民办中等职业学校运行机制。二是要建立教师发展和福利保障制度。建立工会组织，定期召开以教师为主体的教职工代表大会，讨论决定教职工重大事项，不断提升薪酬福利待遇。同时，加强师资培训工作，采用请进来与走出去相结合等多种方式，搭建教师晋升、职称评定通道，建立民办与公办教师智力支援和双向流动机制。三是完善产学结合育人机制。设立产教融合、校企合作管理部门，广泛联系行业组织、优质企业，深化共同育人双赢局面，合作开办订单班、冠名班、现代学徒班，多方布点学生专业实习基地，落实毕业生顶岗实习管理规定，深入推进工学结合、知行合一，切实提升教育水平和办学声誉。
4.加强事后監管与评估，防范民办职业教育违规风险。在完成民办职业教育分类管理审批后，要着重加强后续监督管理和评估工作，杜绝“重审批、轻监管”的行为，防范违约和“搭便车”风险。一是加强定期检查。由教育、民政、工商等分类管理部门，按照营利性和非营利性要求，根据《民促法》《中华人民共和国公司法》等相关规章和规定，对民办职业院校进行年度检查，并将检查结果向社会公开，督促规范办学。同时，还要不定期展开抽查，重点抽查办学行为是否与选择类型相符，是否存在以非营利名义套取开办营利性教育活动、骗取国家财政经费、违法办学等行为，并纳入信用监管，加大惩处力度。二是建立完善质量评估工作。以非营利性学校为重点，将民办职业院校的办学质量纳入教育评估范围，聘请第三方评估机构进行办学条件评估、教学评估，并建立质量评估警示制度，给予条件或质量不达标的学校黄牌警示，严重者限制办学行为，取消办学资格。三是监管营利性行为。针对营利性民办职业学校，各地可根据发展实际，制定区别于其他类型教育的投资办学合法收益标准和合理回报率，建立营利性收益分配监管制度，限制高负债率下的办学收入分配行为，严厉打击以教育名义非法获利的行为。
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