完善民主党派经费保障机制

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　　经费保障是民主党派建设和发展的基础保障之一。近年来，党派经费保障总体已跃上了一个新水平，许多党派机关的基本状况(编制、用房、固定资产)已有重大改观，各地都能将党派经费保障摆上议事日程，基本支出经费都能按正常拨给；专项经费保障方面，自上世纪90年代中后期以来，各地陆续开始拨付调研或相关经费，并有多次增加，有的一次性提高的幅度还较大。民主党派经费保障状况既发生了历史性的重大变化，也存在一些问题。综合近年来党派经费保障实际情况来看，要改善当前党派经费保障应制定党派经费保障规定。
　　
　　一、党派经费保障现状
　　
　　按照部门预算的分类，党派经费由两部分组成：一是基本支出，即党派机关维护正常运转和完成日常工作的支出，包括人员经费和定额公用经费、汽车定额等；二是专项经费，或称项目支出，主要是党派履行职能和自身建设等方面的经费，具体包括：(1)参政议政经费，履行参政议政职能开展考察调研及相关支出。(2)自身建设经费，用于党派自身建设经费的统称，包括党建费、兼职领导费用、党员活动经费、老党员专项经费等。(3)其它项目经费，包括部分党派专有的经费，如对台工作经费和党派换届、党派成立周年庆等一次性专项支出。参政议政经费和自身建设经费是党派项目经费的主体，这两方面经费也是党派经费保障、管理、支出的重点。目前党派经费保障现状如下：
　　首先，各地党派经费保障呈不均衡的状况。党派省级以下地方组织经费状况大体可分为三类，一是“贫困型”，即人员经费能正常保障，公用经费使用困难，只有较少经费投入参政议政和自身建设。二是“温饱型”，即基本支出能满足需要，参政议政有一定经费保障，自身建设只是少量投入。三是“小康型”，即基本支出和参政议政经费保障程度较高，并有一定经费投入自身建设。从党派市(地)级组织来看，大部分是第二种情况，第一种情况也存在，而第三种情况所占比例则较低。以上也表明，各地经费状况的主要区别除了部分地区因人员编制少，公用经费特别少之外，其余主要体现为专项经费的差异。
　　这种不均衡还体现在人均经费保障上的地区差别。如一些新设立党派组织的地区，经费保障总额不大，但与党派组织建立时间长、成员人数较多地区相比，其用于党派成员的人均经费相对较高。
　　其次，党派基层组织经费保障比较薄弱。基层组织经费由党派地方组织拨付、党员交纳党费、有关部门拨款等组成，目前总体处于较少状况。从数额看，除少部分基层组织年经费在万元以上外，大部分基层组织年经费规模都是几千元甚至更少，年人均普遍在100至3D0元左右。高校党派组织和党派直属基层组织，除党派地方组织拨给经费外，由于行政隶属原因，它们没有纳入所在市辖区财政的直接拨付范围，高校拨给党派的经费又缺乏统一规定，所以经费又少于其它基层组织，这也是当前它们工作开展受较多制约的重要原因。由于经费有限，许多基层组织每年举办一、二次活动就“捉襟见肘”，一些拟开展的工作或组织的活动囿于经费紧缺而搁浅。经费困难在一定程度影响了基层组织凝聚力和参政议政能力的提高。
　　
　　二、完善党派经费保障的必要性
　　
　　多党合作制度是我国基本的政治制度，通过规范经费保障来推进多党合作制度的规范化和制度化，有利于我国政党制度的长远发展。党派机关是公务员机关，制定党派经费保障有关规定，以此来规范和促进党派经费使用的规范化和制度化，也是全面加强行政机关财务管理、推进财政精细化管理的需要。
　　
　　(一)专项经费保障的范围不太明确。当前党派经费特别是专项经费的保障，主要是如何合理、规范保障的问题。中发[2005]5号文件规定，“要把民主党派机关的办公经费和考察调研、教育培训等专项经费列入同级财政预算”，这是当前党派经费保障的主要精神，它包括以下涵义：党派经费列入同级财政预算，这为财政拨付党派经费提供了有力依据：党派经费保障项目包括机关办公经费和考察调研、教育培训经费等，这对党派经费保障项目的规定是不全面的，还留下了需明确的“空白”。这里的“办公经费”是一种通俗说法，其规定含义应指党派机关运行经费。该规定关于党派其它经费项目不够具体，除机关运行经费，党派目前实际的经费项目主体是参政议政经费和自身建设经费，考察调研经费只是参政议政经费的重要项目，并不是全部；教育培训经费只是自身建设经费的项目之一；实践中，财政保障党派自身建设方面的经费已经不只教育培训经费项目；虽然规定中列举项目后有“等”字，但各方的认识和理解并不完全统一，由于没有相关具体规定进行明确，实际工作有时不好操作。
　　
　　(二)党派经费保障正常增长机制不明显。党派经费保障范围没有统一而明确的规定，这导致：一是党派经费正常增长方式缺乏。因为党派经费特别是专项经费保障的较大改变主要是依靠各地领导和相关部门领导重视等办法来实现的，虽然这种重视经常是令人振奋的，但毕竟是非制度化。二是自身建设经费有时慢于参政议政经费增长。目前各方对参政议政经费特别是调研经费的保障认识比较一致，但由于自身建设方面的经费项目较杂，拨付标准不统一，如何满足实际需要有时还有不同意见。
　　自身建设经费保障到什么程度和范围，日益成为具体工作中讨论的议题。目前讨论较多的需增加的经费项目有：党派骨干工作津贴、基层支委费用补贴、党派专委会工作经费等。特别是基层支委费用补贴，党派基层呼声较多，有的认为基层骨干大都牺牲休息时间来从事党派工作，领取一些通讯等方面的费用补贴也在情理之中。一些高校已将党派基层骨干的工作津贴和通讯补贴等视同学校行政职务统一考虑，但总体上不是很普遍。
　　
　　(三)党派经费的规范管理受制约。经费保障是使用的源头，由于依据不明确、规定不具体，也影响了党派经费管理。目前党派经费项目名称层次不清晰，缺乏系统考虑，上下级部门对经费项目管理内容有时不一致，部分经费项目的使用存在争议，这让党派实际使用时不好把握，如关于宣传经费，有的列为专门项目，而有的特指党派参政议政方面的宣传费用，这样经费口径差别就较大；在拨付党派专项经费时，有时出现内容相同的经费项目、名称却不太一致的情况，如参政议政支出实际中就有调研、课题等诸多名称，明细项目多而乱；还有的把党派用于参政议政和自身建设两种不同类型的经费项目统在一起管理。这些造成预算批复与实际执行有差异，经费开支实际口径不一致，也影响了账务处理的准确性和真实性。由于口径不一致造成一些统计数据参考意义有缺失，这是党派经费统计的普遍现象。
　　
　　三、完善党派经费保障机制的建议
　　
　　近年党派经费规模呈现扩大之势，党派经费保障、管理、使用日益受到更多的关注。当前应针对需要抓紧制定党派经费保障规定，对有关文件精神和规定进行具体化，明确保障项目、范围和原则、拨付依据、正常增长的措施等，形成规范化的操作意见。
　　
　　(一)制定经费保障规定。建议制定党派经费保障规定， 或党派专项经费保障和管理规定。将党派保障与管理统一规定，也可改变目前经费规定分散在不同文件中的现状，提高党派经费管理的水平。
　　
　　(二)规范党派经费项目。2006年，财政部发布了财政收支分类改革方案，在支出功能分类科目中，在民主党派及工商联事务款下设置了参政议政项目，是我国预算管理第一次对党派经费专项工作项目做出具体规定，这是党派经费项目规范化的重要开始。制定经费保障规定时，应从总体上将党派经费划分为参政议政经费、自身建设经费和其它项目等大类，并对此再进一步细分，将参政议政经费再分为考察调研、宣传等，自身建设经费可分出党员活动经费、兼职领导经费等。关于党派经费具体项目，应参照党派理论表述和实际工作概念，并在多方调研的基础上确定。
　　
　　(三)加大党派自身建设经费保障。自身建设日益成为当前党派工作中的重点，没有自身建设方面的投入，党派履行职能的能力和水平的提高就只是一句空话。首先，应提高对保障党派自身建设经费的认识，加大保障力度。其次，应针对党派工作现状采取合理的保障办法。从一些经验来看，可实行基本数加具体项目数的办法，先定一个基本保障数，在这个基础上再按项目人员、数量、经费标准等依据拨付。此外，应规范自身建设经费中一些相对比较成熟的项目，如党员活动经费、兼职领导费用，也建议在高校和科研机构全面实行党派基层主委电话补贴。
　　需要特别指出的是，培训经费有时成为难题。目前党派组织举办的集中培训可以从财政安排党派经费中支出，但党派成员单独参加省级以上培训的经费有时就没有着落。按照文件规定，党派成员参加培训的经费由党员所在单位负责报销，但这对于相当多党派成员所在单位是较难做到的，而党派组织承担成员参加培训的经费也有困难。对此，应按照“谁组织、谁承担费用”的原则，明确党派成员培训经费的承担办法。党派选送成员参加培训经费的主体部分应由各级社院或其它组织培训单位承担，而选送培训人员的党派组织只承担路费等往返费用。
　　
　　(四)对党派机关运行经费给予特别处理。对于党派机关定额经费，目前普遍按编制数拨给，党派机关由于人员少、总量小，所以使用困难。建议对党派机关按编制数的一定倍数(如5人以下按2倍；6-10人按1，5倍；11至20人按1.2倍)拨付定额公用经费。党派有的固定开展的工作缺乏相对固定的经费支持，如党派开展各种形式的社会服务活动的组织经费，建议规定党派的专项经费使用若有结余可以投入党派社会服务工作。
　　
　　(五)理顺高校党派组织经费保障。应在党派经费保障中对高校党派组织经费保障进行专门明确，分清财政部门、党派地方组织、高校在保障高校党派组织经费中的责任。
　　作者单位：民革厦门市委
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