项目法人责任制在公益项目中的应用探究

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　　 摘要：介绍项目法人责任制的由来和主要实施程序，分析其优点和缺点，提出其改进方向和建议。
　　 关键词：项目管理;社会效益;应用
　　 中图分类号：TU71
　　 文献标识码：A
　　 文章编号：1674—3024（2019）06—0017—02
　　 在我国现阶段，由于公益性项目以发挥社会效益为主，投资的主体为国家，推行项目法人责任制，对于国家投资在工程建设期间的效益发挥有着重要作用。
　　 1 项目管理体制历史沿革
　　 项目管理就是对各类可用资源（资金、人员、物资、能源、场地、通信等）进行详细计划、有效组织及管理，成功实现既定项目目标。工程建设项目管理方式按组织管理方式分为：传统自主项目管理方式、委托专业项目管理方式、特许经营和融资项目的管理方式。
　　 改革开放前，主要应用传统自主项目管理方式，具有典型计划经济特色，经历了建设单位自营方式、建设单位为主的甲乙丙三方合同制、工程建设指挥部形式三个阶段，尤以工程建设指挥部形式为特点。政府作为单一投资主体，靠行政指令安排和实施各项工作，临时从各政府职能部门抽调代表组建“指挥部"，统一指挥工程项目的所有工作。由于对投资项目的利益诉求主体主要是作为最终业主的政府本身，这就决定了项目管理处于分散、粗放管理方式。
　　 改革开放后，委托专业项目管理方式、特许经营和融资项目管理方式发展开来，经历了总承包和项目管理模式、建设项目业主责任制和建设项目法人责任制三个阶段，管理方式更趋完善，更符合现代项目管理专业化、社会化以及多元化融资的要求，具有投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化、项目管理集约化等特点，在工程项目管理中得到广泛推广使用。主要有项目法人制模式、政府采购模式、代建制模式三种模式。本文探讨项目法人责任制模式。
　　 项目法人责任制指由投资人（包括政府和私人投资者）按《公司法》的规定设立有限责任公司（包括国有独资公司》和股份有限公司。对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产的保值增值实行全过程负责的一种项目管理制度。最初从水利工程领域试点推广，随着工程实践，逐渐推行到交通、铁路等建设领域。发展到今天，不仅适用于经营性基础设施项目，在公益性基础设施项目也得到推行，成为基础设施建设遵守的基本管理制度之一。当前大部分的项目法人只是国家投资项目某一阶段的管理主体，一般只负责建设阶段的管理。推行项目法人责任制，有利于提高投资效益，实现建管模式与国际接轨。
　　 2 项目法人责任制的必要性
　　 项目法人责任制是项目法，人按《公司法》的规定设立有限责任公司（包括国有独资公司）和股份有限公司形式，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产保值增值实行全过程负责。目前，大部分的项目法人只是国家投资行为的一项管理，即建设阶段的管理。水利工程建设项目在传统的计划经济体制下，项目的建设管理大多由一些临时性的机构承担。客观上造成了经验资源的浪费。在市场经济体制下，转换项目建设的管理运营体制，对提高投资效益，实现建管模式与国际接轨，是十分必要的。
　　 3 公益性项目法人的主要形式
　　 公益性项目多为发挥社会效益为主的项目，主要有以下幾种形式可以参考：
　　 （1） 培育专业性的项目建设管理公司（项目代理机构），通过委托或招标方式承担项目的建设与管理工作。
　　 （2） 以工程建成后的管理单位为项目法人。
　　 （3） 改建、加固、扩建工程以现有管理机构为项目法人。
　　 4 完整的项目法人责任制实施程序主要有
　　 （1） 在项目建议书批准后，应及时组建项目法人筹备组，具体负责项目法人的筹建工作项目法人筹备组应主要由项目的投资方派代表组成;
　　 （2） 在申报项目可行性研究报告时，须同时提出项目法人的组建方案;
　　 （3） 项目可行性研究报告经批准后，正式成立项目法人，并按有关规定确保资本金按时到位，同时办理公司设立登记;
　　 （4） 组织编制项目初步设计文件，对项目工艺流程、设备选型、建设标准、总图布置提出意见;
　　 （5） 组织工程设计、施工监理、施工队伍和设备材料采购的招标工作，编制和确定招标方案、标底评标标准，评选和确定投、中标单位;
　　 （6） 编制并组织实施项目年度投资计划、用款计划、建设进度计划;
　　 （7） 编制项目财务预、决算;
　　 （8） 编制并组织实施归还贷款和其它债务计划;
　　 （9） 组织工程建设实施，负责控制工程投资、工期和质量;
　　 （10） 生产准备工作和培训有关人员;
　　 （11） 组织项目试生产和单项工程预验收;
　　 （12） 拟订生产经营计划、企业内部机构设置、劳动定员定额方案及工资福利方案;
　　 （13） 项目生产运营;
　　 （14） 项目后评价并提出评价报告。
　　 5 项目法人与参建各方的关系
　　 项目法人与参建各方的关系是一种新型的适应社会主义市场机制运行的关系。实行项目法人责任制后，在项目管理上形成了以项目法人为主体，项目法人向国家和各投资方负责，咨询、设计、监理、施工物资供应的单位通过招标投标和履行经济合同为项目法人提供建设服务的建设管理新模式。项目法人按照《中华人民共和国合同法》和《建设工程质量条例》的有关规定，与参建各方签订合同，明确项目法人、勘察设计单位、施工单位、监理单位质量终身责任人及其应负的责任。 　　 6 项目法人责任制特征
　　 （1） 产权关系明确。法人投资责任制以现代企业为基础，产权所有者管理者的智能明确。政府不再是单一的投资主体，二是作为公司的股东投资于项目，对全社会的投资活动专司宏观调控职能。公司企业法人是项目的投资者，按照公司法运作，项目法人拥有全部法人财产，既是投资主体，又是责任主体，他们是自主决策、自担风险、通过独立的投资和经营活动参与市场竞争，赢得利润和发展。
　　 （2） 项目法人投资责任制先有法人后有投资项目，因此在项目筹集、筹资、设计、建设过程中，能够以具有独立法律地位的法，人资格与有关单位和个人开展业务建立经济关系等，从而彻底改变过去在建设项目不具备法人地位而依附主管部门的被动局面。
　　 （3） 有利于建立责、权、利相一致的约束机制。现代企业制度对产权关系中各当事人的责、权、利都有明确规定。施行法人投资责任制正是遵循现代企业制度的办法，把资产所有权与经营权分离，并根据现代企业制度的法规和公司章程互相履行责任义务，互相监督和取得各自的利益。
　　 （4） 有利于保证建设项目实行资本金制度。投资项目资本金制度，是指投资项目总投资中必须包括约定比例的由各出资方实缴的资本金，该部分资本金对项目法人来说是一种非负债资金。按照“现有法人，后有项目”的原则，在各出资方统一参加建设某一项目后必须根据公司组建原则达成筹资协议，并缴足所承诺的额定资本后，公司才能获准成立项目法人，此时股东的地位才能落实。拥有自有资金，才能成为自负盈亏、自担风险、自我发展、自我约束的法人。实行项目法人投资责任制有利于保证建设项目实行资本金制度，而实行资本金制度正式推行法人投资责任制和现代企业制度的根本前提。
　　 （5） 有利于解决投资项目的建设和运营统一管理。
　　 （6） 有利于实现社会资源的优先配置。通过众多的独立法人企业参与市场竞争，实现全社会资源的有效配置，同时，政府可以集中财力通过其控股公司或独立公司，加大涉及国计民生大局的建设项目投资。
　　 7 项目法人责任制现存问题
　　 项目法人责任制是一种现代企业制度。现代企业制度的特征是“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”。项目法人组织要精干，建设管理工作要充分发挥咨询、监理、会计师和律师事务所等各类中介组织的作用。
　　 （1） 公益性项目的投资人多数是国家，政府负责项目的前期工作（立项、可行性研究、初步设计等），项目法人负责建设管理，很难参于工程的运营。从现状看，现有实施项目的项目法人大都只对建设阶段进行管理，项目法人公司不参于工程的运营，不负责工程的保值增值，就难以要求项目法人在工程前期（初步设计阶段）提出或要求一些能为工程保值的资源和设施、条件等。
　　 （2） 项目法人的合法权益无明确来源。当前组建的项目法人，大多不具备完全项目法人责任制的基本特征，不具备资金的自我积累能力和向外部融资能力，没有投资决策权，公益性建设项目建成后没有收益权，项目法人通过正常渠道（按概算）在项目建设成本中列支的管理费用和开办费用不能反映其为管理项目所必需的开支，其职工的医疗、养老保险、奖金无合法来源，权、责、利失衡从客观上容易导致“豆腐渣”工程和违规使用工程建设资金现象的产生。
　　 （3） 项目法人责任制实际上演变成行政领导责任制。由于项目法人不是公司，多由主管单位各部门临时抽调人员组成，与原单位合署办公。这样的项目法人是与政府、主管部门和建设单位关系模糊的历史机构，没有资本金，不符合《公司法》关于有限责任公司和股份制公司设立和组织机构的规定，不能设立为有限责任公司。同时由于公益性项目都是涉及国家和地方经济发展全局的项目，为体现项目的重要性，保证项目顺利实施，项目法人的领导班子大多由行政领导负责组成，项目管理仍以行政手段为主，辅以经济手段。
　　 （4） 通常公益性项目的运营能保证国有资产的保值就不错了，这就为管理机构带来了很大的困难，不利于项目的正常运营，造成“重建设，轻管理”的普遍现象。以管理单位作为项目法人会在工程前期阶段或实施阶段提出可行的保值措施，有利于工程的运行，但因其项目管理能力和技术力量不足，很难承担建设任务。
　　 （5） 项目法人负责制缺乏高效竞争机制的引入;项目管理利润较低且缺乏保障，监督制度有待强化和落实。
　　 8 促进水利工程建设市场规范运行
　　 项目法人责任制是一种现代企业制度，现代企业制度的特征是“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”公益性项目的投资人是国家，政府负责项目的前期工作（立项、可研、初设），项目法人负责建设管理，由于公益性项目的这种特殊性，很难说我国实行的就是现代意义上的企业制度，这也是制约公益性项目法人责任制’理论和实践的一个瓶顼。目前，公益性项目法人责任制的核心和本质均还不明确，但项目法人的本质应在于落实责任制，主要是明确项目法人对项目投资人应负的经济和法律责任。
　　 9 项目法人责任制未来发展
　　 （1） 推行建、管合一的项目法人，采用项目全生命周期管理，更大发挥工程项目的社会经济效益。特别是初步设计优化和施工质量控制对投资效益和项目寿命至关重要，对后期的项目运营将产生极大影响。
　　 （2） 切实采用公司项目法人制，通过委托或招标选择公司，成立特许经营有限责任制公司或股份制公司，共同筹集资本金，分清责任分担风险，保证投资效益和合理的投资收益，激发项目法人的管理创新活力，争取项目社会效益和经济效益的最大化。
　　 （3） 推荐向项目总承包方式发展。总承包模式包括项目前期工作和施工建设的全部建设过程，责、权、利更为明确，更有利于发挥专业总承包公司的管理和技术水平，统筹项目各阶段资源分配和管控，提高投资效益。
　　 （4） 在我国现阶段，要加强对项目法人的监管，确保投资效益的发挥，应建立项目法人资格和资质的认证制度，严格市场准入。项自法人单位要具有基本的专业素质和必备的基本条件;项目法定代表人要具备相应的政治、业务素质和组织能力，具备项目管理的实践经验;法人单位的人员素质、内部组织机构能满足工程管理的技术要求，建立健全内控制度，不同规模的公益性項目应有不同资质的项目法人承担。
　　 （5） 为规范项目法人市场，政府主管部门要对项目法人、法定代表人及项目管理层进行考核。根据考核结果结合日常管理情况，对考核对象予以奖惩，同时制定具体的奖惩措施和办法来确保考核工作落到实处。
　　 （6） 培育专业项目管理公司，引入项目法人高效竞争机制，深化工程建设管理体制改革，借鉴国际工程管理经验，激发国内建设市场活力，让市场在社会资源配置中起决定性作用。
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