上海公益林生态补偿问题及完善策略探究
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摘要：生态环境一直是人们最关注的领域，生态环境的正常运行和社会的可持续发展紧密联系。为了能够改善生态环境，保障生态的稳定运行，2009年起上海市政府积极响应国家可持续发展战略，正式设立市级的公益林生态补偿规定。主要针对全市91957hm2（截止2017年）的公益林林地进行生态管理，上海市政府投入一定的管理資金生态补偿整个公益林。主要解读了上海市实行的公益林生态补偿政策，针对其政策的效应和机制，提出合理化的建议。
关键词：公益林;生态补偿;完善策略
1上海公益林生态补偿的存在问题
1.1配套政策细化不足
从2009年开始实施的公益林生态补偿政策来看，在制度实施执行的这几年，在市政府的积极推动和监管下，各个县区的政策落实情况整体较好。随着县区的城市化发展加快，相关的基础工作完成质量有待提高。其中最主要缺乏的就是生态管理方面的方针制度，根据生态公益林的生态特点和补偿的基本原理，可将生态补偿分为3个层面。第一，主要是针对于和林业生态产生直接关系的企业、部门和个人之间的微观补偿。第二，针对于不同区域之间以协同合作的关系进行生态补偿，合理划分供给责任，责任划分生态区域，分区域化地建设和维护生态公益林。第三，从大局观来看，以城市补偿为主，城市反哺农村，城乡结合的政策方针进行。目前上海市实行的生态补偿方法主要集中在第一、二方面的层次，主要通过一般性的转移支付比例分配生态补偿资金。但是由于市政府在生态补偿资金和土地管理维护费方面的资金投入较为短缺，各个区县的生态公益林的管理费用主要还是由各个县区自身承担为主。因此，在积极实行生态补偿政策的同时，要明确细化生态补偿资金管理方面的内容和方法。
1.2补偿标准的地区差异不足
在生态公益林补偿政策实际执行时，需要考虑全市各个县区不同的实际发展情况。对于像上海市崇明、青浦等农业经济比较发达的县区，可以集中积极实施公益林补偿，改善上海市生态环境。但是像经济发展相对薄弱的县区在实行公益林补偿政策时，不仅丧失了发展经济的机会，还要投入大量的资金成本。所以，在上海市2009年发布的《生态补偿转移支付方法》中明确说明了各个县区的补偿转移支付分配。分配到各县区的转移支付总额，主要和该县区公益林的面积占比、维护面积以及工作考核等因素相关。
在2010年，上海市政府根据2009年该市的生态林业补偿资金分配情况调查结果，调整了不同县区的补偿金额。但是在实际的实施过程中，没有充分考虑到各个县区的经济发展水平，一定程度上导致市财政生态林补偿资金的浪费。
1.3生态补偿标准对生态价值的核定不足
目前实行的生态林补偿政策文件中，主要还是将生态林面积和维护成本作为主要因素考虑，很大程度上忽略了生态林对于上海特大型城市的生态价值。生态环境对于城市的发展的意义无法量化。即使在不考虑生态公益林所带来的生物多样性、环境改善以及其他有关的价值，上海市现有的林业生态系统每年所涵养的水资源，固化的土地资源，吸收的污染物，改善的空气质量等生态系统服务价值，都是生态系统背后中所隐藏的巨大价值。
2上海公益林生态补偿的完善策略
2.1进一步明确生态补偿对象和标准
生态系统是人们生活所共有的生活环境，需要政府为主进行引导。在进行城市生态化推进的进程中，市政府财政应以生态公益林补偿的为主体，各个县区财政为辅，社会各行各业积极参与响应，制定合理明确的管理补偿办法，进一步明确生态补偿的对象是各个县区地方财政以及生态林业权的所有者。制定合理、完善的生态补偿政策是基础，明确划分生态公益林和补偿主体是政策实施的关键所在。针对上海市9万多hm2的公益林区域，各县区应明确公益林负责范围，合理、有效利用公益林补偿转移支付资金，主要用于林业的管理维护以及土地流转费等方面。在充分调查市区范围内的公益林实际情况，依据生态公益林补偿的基本原理方法，同时积极借鉴国内外成功的理论研究和实践经验，应用机会成本法等资源环境管理办法，从而制定出合理、高效的补偿标准。
2.2出台生态补偿转移支付的资金管理细则
在现行的生态补偿管理中，对于转移支付资金的管理有如下明细的规定：在分配和使用生态补偿转移资金的过程中，各个区县的相关部门可以建立相关的协商体系，增强各个区县和管理部门之间的沟通联系。通过设立协商机制，能够加强区域化管理分配的一体性。各个区县的相关管理部门，能够依据自身环境的发展水平，对生态项目和转移资金提出相关的建设性意见。区县的相关管理部门，通过调研本地区的生态项目资金需求，结合自身财政实际水平，在综合考虑的情况下，可向市财政部门提出年度的资金安排计划和总量，市政府财政会根据实际的分配方案和计划进行执行。
2.3加大行业主管部门对生态补偿工作的考核力度
制定合理、有效的生态公益林补偿工作考核办法，是保证上海市生态公益林补偿工作可靠有效进行的根本所在。目前针对公益林生态质量的考核指标主要有：森林防火功能、空气环境污染无改善、林业生态地区的维护和管理占用情况以及相关的管理人员体系建设等。就目前的公益林考核内容来看，考核指标还只集中在公益林质量的间接性功能方面，没有考虑到公益林最根本的生态价值方面的考核，且考核内容和标准过于繁琐，会直接影响最终的考核结果。因此，建议合理优化生态公益林补偿工作的考核内容，简化考核内容和指标，增加公益林主体性相关的考核标准以及着重考核公益林维护方面的基础建设，从而保证考核结果的有效性和准确性。
2.4完善生态补偿资金的增长机制和融资渠道
在生态公益林补偿制度的制定和实施过程中，政府和市场都需要各自发挥作用。就目前的政策和环境而言，政府在其中的作用占主要，市场在其中则主要是承担协作、监管、实施等方面的作用。在生态公益林补偿政策的实施过程中，政府不仅要制定相关的管理规定文件，还要作为政策实行的主要推动者，包括人力资本的大量投入。市政府财政和各区县财政管理部门要建立合理的生态补偿标准，共同承担相应的责任。统筹和平衡好各个区县之间的协同合作关系，划分明确责任范围，有利于生态公益林补偿工作的合理有序化运行。就目前的实际情况而言，市场在生态补偿实施中主要起辅助弥补的作用。借鉴国外发展较为成功的生态补偿管理办法，在市场制经济环境下，积极引导市场参与进来，提高市场经济的主观能动性。在完善的法律规定和市场交换准则下，从而来扩展生态公益林补偿的资金渠道。
3结语
在上海市政府的大力推进下，生态公益林的建设效果显著。目前上海市已经建设好了包括沿海防护林防、污染防护林、生态风景林等等生态公益林体系。生态公益林对于上海特大型城市的生态价值巨大，对于改善上海市人民的生活环境，保证上海生态系统的正常运行以及提高上海市的生态形象发挥着重要的作用。2009年实施的公益林生态补偿政策是上海市生态建设的基础和可靠保障，各县区应该积极响应相关政策，落实开展相关工作，在实践中不断完善生态公益林补偿方法，从而逐渐提高生态公益林的质量和体系。
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