山西省生态公益林保险运营模式适用性分析
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摘 要： 2014年，山西省生态公益林保险工作在全省范围内铺开，极大地提高了农户参保率，扩大了森林保险的覆盖面积在全省范围内取得了积极的成效。从政府参与模式，补贴方式选择，投保模式选择，保险产品设计，保险赔偿方式五个方面分析目前山西省生态公益林保险运营模式的适用性，并为山西省生态公益林保险的运营提供政策建议。
关键词： 森林保险;保费补贴;实施情况;政策建议
中图分类号： F2 文献标识码： A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.13.011
1 引言
2014年，山西省森林保险工作按照“边探索、边推进，探索中推进，推进中探索”的思路，在全省范围内铺开。2014 年，全省11个市的110个县和8个省直林局与人保财险、国寿财险公司签订了生态公益林保单，近年来，虽然山西省生态公益林保险近年来投保面积不断扩大，保障水平不断提高，保险赔付率显著增长，生态公益林保险取得显著的发展，但是仍旧存在政府补贴方式不够科学合理，保险产品设计人为性及随意性较强，保险赔偿方式单一等问题，山西省生态公益林保险政策尚需完善。
2 山西省生态公益林保险运营模式
2.1 政府参与模式
保险作为一种金融产品，其运营通常应遵循市场机制，即产品的设计、销售、服务应该交给保险公司等市场主体，产品的交易和定价应遵循市场经济原则。然而，生态公益林作为一种既有鲜明外部性的公共物品，仅仅依靠市场机制无法实现供需均衡。为了解决市场失灵问题，政府的作用不可或缺。目前山西省森林保险实施方案采取的是“政府引导、市场运作”的原则。但从山西的实际情况看，农户作为生态公益林的生产经营主体，既不拥有对生态公益林的所有权，又不享有经营生态公益林所带来的全部收益，因此没有投保动力;保险公司作为产品的供给主体，既缺乏产品设计的定损理赔所需的专业背景和经验，又面临着市场自发需求不足的困境，因此不会形成供给意愿。在这样的情况下，如果主要发挥市场机制的作用，政府仅仅起到“引导”作用，则根本无法形成保险产品的有效需求和供给，整个保险市场无法维系。鑒于此，山西省目前采取的是政府全面“参与”保险运营的模式，这种“政府参与，市场运作”的模式凸显了政府在保险运营中的主体责任，符合生态公益林的公共物品属性，解决了依靠市场机制无法形成保险产品供给与需求的难题。
2.2 补贴方式选择
政府对生态公益林保险的补贴模式有两种：全额补贴和部分补贴。山西与大多数省份一样，对生态公益林保险实行100%的全额补贴。目前采用的这种全额补贴方式在是由于生态公益林补偿金过低，经营主体无法享有生态公益林经营的收益，不会产生自发的投保意愿，有效需求不足导致保险运营的大数定律无法满足，进而导致保险公司不具备承保意愿。如果政府不承担全额保费，那么将无法形成生态公益林保险市场的有效需求与供给。因此，作为体现生态价值和全体社会成员公共福利的公共品，生态公益林保险市场的均衡必须依靠政府强有力的干预，全额保费补贴成为必然的选择。
2.3 投保模式选择
生态公益林的投保模式一般分为两种：一是以农户作为投保主体;二是以县（区）林业局和国有林场作为投保主体，即统保。投保主体的选择关键是要使生态公益林保险能够顺利开展。山西省生态公益林保险目前采用统保的模式，即以县（区）林业局和国有林场作为投保主体，而不是以农户或村集体作为投保主体，这与全国其他省份生态公益林保险的投保模式一致。
以农户或村集体作为投保主体会产生逆向选择和道德风险问题。对于农户来说，生态公益林正常生长带来的唯一收入是微薄的生态补偿金。可是一旦发生火灾，受益人将会得到更高的保险赔偿金。加之林区地形复杂，纵火与自然火灾不易识别，这有可能诱发农户的道德风险。即使将赔偿用于重建，这也变成了一种变相的融资行为。此外，林农在重新栽种林木时首要考虑因素为再植成本吗，因此林农倾向于栽种种植成本低的树种，但此类树种往往生态效益较之前树种会大打折扣，长此以往会对整体生态公益林的恢复造成很大破坏，这就是林农作为投保主体的道德风险。
如果以分散的农户作为投保主体，那么保险公司的承保与理赔工作将直接与对保险并不熟悉的大量投保人对接，这会产生很高的交易成本。如果以村集体作为投保主体，村集体成为农户的最终的代理人。一方面，村集体有着自己的利益和动机，他们可以将赔付资金截留，或在赔付过程中故意或人为性的造成利益不公;另一方面由于委托者对代理人的监督将耗费较高的成本，因此委托者在监督时遵循有限理性原则无法对代理者进行有效的监督，催生了代理者“败德行为”的发生。为避免以分散农户和村集体为投保人产生的高昂交易成本，统保模式也就成为了必然的选择。
综上所述，正因为山西省生态公益林具有重要的战略地位，其在维护生态安全，建设环境友好型城市和资源节约型社会，构建社会主义和谐社会等方面发挥着重要的作用，而林农和村集体作为投保主体将会产生逆向选择、道德风险和交易中的委托代理问题从而增大交易成本，而这种道德风险若是发生将造成山西地区生态失衡、环境恶化、气候破坏、水土流失、生物多样性的丧失;同时，委托代理问题也或增加农户上访的概率，引发社会动荡。如此等等，贻害无穷。以山西省林业管理部门作为投保主体，能够有更强的约束保证理赔资金重点用于灾后重建，对于维护山西生态安全具有重要的现实意义。
2.4 保险产品设计
2.4.1 保险金额
保险金额的确定有“保成本”、“保收入”、“保价值”三种选择。保成本补偿灾害后林木的再植成本，保收入补偿林业生产经营者因灾害造成的收入减少，保价值补偿灾害对林木经济价值乃至生态价值造成的损失。目前山西省生态公益林保险目前按照“保成本”原则设计保险金额，但实际上每亩1200元的保险金额远低于实际的再植成本，无法达到恢复造林的目标。在现有的保险条款下林农的利益无法得到保障，影响了其投保积极性。此外，由于不同区域和树种再植成本的同质化程度远高于价值，因此“保成本”产品设计思路客观上使得费率分区的意义不大，使得产品创新难以发挥应有的作用。 2.4.2 保险费率
目前山西的生态公益林保险费率由政策统一规定，费率厘定缺乏精细化、定量化的科学依据。森林保险的本质是投保人通过投保将自身的风险转移给保险人，从而实现风险分散。而目前山西省生态公益林保险在保险费率厘定方面人为主观随意性较强，没有经过保险精算，因此不够科学。具体来说，保费率分成两部分：纯费率和附件费率，纯费率应覆盖风险导致的灾害损失，附加费率应包含保险业务运营的成本保险公司目标利润。而目前山西省生态公益林保险的纯保费率并没有反映损失情况，同时定损理赔成本完全由政府承担，没有反映在费率中。目前全国生态公益林保险费率平均水平在3‰左右。费率过高也会加重被保险人以及中央和地方的财政负担。
2.5 保险赔偿方式
由于生态公益林灾害管理的特殊性，决定了其保险赔偿方式不能仅局限于一般财产保险的事后损失补偿，而应注重事前防灾减灾管理方面的投入。目前山西省生态公益林赔付率过低，2014年赔付率不足10%，可能的原因有两方面：一是林业管理水平较高，出险率和损失率较低;二是林业风险具有很大不确定性，不同年份间差异极大，山西省森林保险试点还不到两年，此时赔付率低也是合乎常理的。山西可借鉴北京的做法，在结余保费中提取减灾防损资金，用于风险的事前防范与管理。
3 山西省生态公益林保险模式优化建议
针对山西省森林保险在实施过程中出现的问题，应采取以下几点优化措施：首先，优化补贴方式，实施差异化补贴方式。对于财政困难的地区，提高中央补贴比例或取消县级财政配套的要求。由于山西采取统保方式，财政应对保费进行全额补贴。其次，完善保险方案，科学设计保险产品。科学确定保险责任、保险金額、保险费率、理赔方式等要素，扩大保险责任范围，丰富险种，提高保险金额，降低保费率水平。最后，完善灾害预防管理体系，建立灾害损失评估系统。林业部门牵头成立防灾减灾工作组，由政府部门、金融机构、林农三方参与，完善灾害的预防管理体系建设，另外，由林业部门将历年灾害发生的损失情况做出详细统计，在充分数据的基础上，通过科学合理的测算，加强各级组织的协调，推动灾害损失评估系统的建设。
参考文献
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