省际边缘区推进绿色减贫的路径与对策建议

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　　[摘要]省际边缘区“边缘—贫困”的经济特性使其整个精准扶贫战略的难点区域，贫困程度深、扶贫任务重、攻坚难度大。省际边缘区精准扶贫工作不仅要关注贫困人口的收入问题，对生态环境保护应更为关注。绿色发展理念为省际边缘区精准扶贫工作的开展提供了新的契机。基于对河南省南阳市的分析发现省际边缘区精准扶贫中存在识别困难、区域竞争、认识不够、产业缺乏以及资金匮乏等问题，提出要提高生态扶贫参与意识，绿色扶贫环境构建;实现区域的统筹协调，共同推进区域减贫;充分利用优势资源，牢记坚守生态底线，避免陷入“资源枯竭型贫困”陷阱。
　　[关键词]绿色发展  精准扶贫  省际边缘区
　　[中图分类号]F323.2 [文献标识码] A
　　1 引言
　　自十八大党中央吹响打赢脱贫攻坚战的进军号以来，脱贫攻坚已成为当前全党、全国、全社会的战略任务并取得巨大成就。“十三五”規划目标是：实现全面建成小康社会的奋斗目标，推动经济社会持续健康发展;必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念;坚持绿色发展，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。十九大报告进一步指出，“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念。”由此可见，绿色发展已成为扶贫工作的新趋势和新使命。
　　作为一种特殊的区域类型，省际边缘区是指两个及两个以上省级行政区域在交接处所构成的特定的地理空间，它在地理区位、资源条件、文化背景、产业结构以及发展阶段等方面具有明显的同质性。它对我国政治、经济、文化、社会、生态发展有着至关重要的影响。省际边缘区一般远离经济核心区和大市场，往往形成了“边缘——贫困”的经济特性，长期无法脱贫，是整个精准扶贫战略的难点区域，脱贫攻坚任务更加艰巨。
　　南阳位于河南省西南部、豫鄂陕三省交界处，为三面环山、南部开口的盆地，地处伏牛山区，是河南省面积最大、人口最多的地级市，属于传统农业地区。南阳是全国重要的粮食生产核心区，还是南水北调中线工程水源地和淮河发源地，更是重要的水源涵养区，生产结构相对单一。南阳市共有贫困县7个，重点贫困乡镇175个，贫困村713个，贫困户17.2万户，贫困人口46.2万人;贫困人口多居住在基础设施落后，交通不便，发展水平低下的南阳盆地周边。由此可见，南阳贫困程度深、扶贫任务重、攻坚难度大。针对省际边缘地区的现实情况，如何发挥其良好的生态基础、丰富的资源等优势，确保精准扶贫精准脱贫工作的深入展开，推动环境与经济协调发展，进而实现省际边缘地区可持续发展尤为重要。
　　2 省际边缘地区精准扶贫中存在的问题
　　2.1 识别困难
　　对贫困村和贫困对象进行精准识别，是精准扶贫的第一步，也是最重要的一步。目前，识别困难主要表现在两个方面。一是贫困对象识别困难。首先，由于没有统一的信息管理系统，对农户或村的贫困识别主要依据我国现行的贫困线抽样统计数据，致使真正贫困人群并未得到有效帮扶;其次，贫困人口多且分散，致贫原因分析所需材料多，难以进行横向比较，且进行入户核查时存在人为操作;再次，“不申请就不是贫困户”的逻辑也使一部分真正贫困人群被排斥在精准扶贫政策之外。二是贫困程度识别困难。农户收入渠道多，且存在难以核算的隐形收入，仅以家庭收入、财产作为主要指标对贫困农户进行排序略显不公;其次，贫困地区农户较低的文化素质使其对扶贫政策把握不准，增加了扶贫工作人员的精准识别难度。最后，贫困地区及贫困户在致贫原因、贫困特点以及扶贫需求上存在异质性，进一步增加了对贫困程度的有效识别。
　　2.2 区域竞争
　　受行政区划和空间地理位置的影响，省际边缘区的地方政府作为独立的利益主体存在地方保护主义，在涉及地方利益的资源开发、生态保护和污染治理等问题往往“议而不决”，达成治理共识的难度相对更大。此外，许多有利于贫困地区发展的政策和项目，如扶贫生态补偿和利益分配问题，囿于产权制度设计、补偿标准的缺乏，往往被搁置，造成省际边缘区域贫困治理困境。同时，省际边缘地区政府围绕扶贫政策，在争抢有限的财政和政策资源上竞争激烈，出现“攀比贫困”的现象。
　　2.3 认识不够
　　认识不够表现在两个方面。一是对精准扶贫与生态保护之间的关系缺乏科学认识。我国14个集中连片特困地区多数位于省际边缘区，因此，省际边缘区是我国贫困问题的集聚区，同时也是生态脆弱的山区，贫困面广、贫困程度深，更易形成“环境脆弱——贫穷——掠夺式开发——环境退化——低水平发展”的生态经济社会复合系统的恶性循环。加上基层扶贫工作者对绿色发展理念缺乏准确的理解，在开展工作时难以引导贫困群众投入到绿色减贫中，以实现精准扶贫与生态保护的和谐统一。二是对减贫脱贫的短期性与生态扶贫的长期性的认识不足。一方面贫困群众急于脱贫，另一方面生态扶贫具有时效性，对二者的认识不足导致扶贫对象与工作者之间产生矛盾，加上贫困农户对扶贫政策的认知不足，使扶贫对象绿色减贫积极性不高甚至产生抵触情绪。
　　2.4 产业缺乏
　　产业，尤其是环境友好型产业是绿色发展理念下精准扶贫的核心，是“从输血到造血”的主要抓手和平台。受耕地资源贫瘠、交通阻塞、人口散居、人力资源素质低下、市场发育不充分等客观因素的制约，省际边缘区往往呈现第一产业大而不强，第二产业缺乏专业化、规模化的产业基地或龙头企业，带动能力差，从而导致第三产业发展速度较慢的特点。此外，受生态脆弱性影响，省际边缘区基础设施相对落后、信息不通畅不发达，客观上增加了精准贫困的难度。如何利用省际边缘区差异化特色优势，促进区域产业集聚、产业协调和产业关联效应的实现，推进区域一、二、三产业融合发展，从而促进产业精准扶贫是今后省际边缘区推进绿色精准扶贫要考虑的问题。
　　2.5 资金匮乏 　　首先，生態建设保护、易地搬迁和绿色产业发展是绿色发展理念下精准扶贫的重要内容。三项工作的开展不仅需要土地资源和市场，更需要资金的扶持。而省际边缘地区经济发展缓慢，人均GDP相对较低，更需要扶贫资金的支持。其次，按照“两项制度衔接”的政策，帮扶资金中的70%要用于贫困群体，且进入贫困群体的资金中70%要用于产业发展，但在实施过程中一方面入户道路、供电等基础设施被忽略，另一方面，基础设施落后致使产业无法发展，最终导致贫困农民的减贫需求被资金使用政策排斥在外。
　　3 绿色减贫：精准扶贫工作的新契机
　　我国的绿色减贫是在生态文明理论、两山理论和精准扶贫理论基础上实施的减贫战略，生态文明为绿色减贫提供了理论基础，两山理论为绿色减贫提供了战略选择，精准扶贫为绿色减贫提供了具体的操作方法。对于省际边缘区来说，绿色减贫是精准扶贫工作的新契机。
　　3.1 生态脆弱与经济发展的矛盾促成新契机
　　我国贫困地区多分布在省际边缘区，很多是自然条件比较恶劣的贫困山区，环境承载力低、基础设施落后的特点限制了当地农业产量，抑制了地方经济的发展。同时，因生态脆弱形成的生态型贫困具有持续性、反复性、顽固性的特征致使生态脆弱区地区农户脱贫更加艰难。因此，在生态脆弱与地区经济发展矛盾日趋紧张的情况下，社会开始全面关注生态问题，尤其是生态环境和贫困问题重合的省际边缘区，政府在开展精准扶贫工作中，给予更多关注和支持，实现“绿水青山就是金山银山”，促进绿色减贫工作的推进。
　　3.2绿色发展理念与市场需求的耦合促成新契机
　　十九大报告指出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”“必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”，这为省际边缘区精准脱贫带来了新契机。绿色发展理念下，市场对生态产品的需求日益增大，省际边缘区大多拥有丰富的自然资源，可以借此以市场为导向，将地方特色资源与生态旅游及延伸产品融合，既满足市场需要亦可脱贫致富。
　　3.3 绿色发展需求与政策制度保证的结合促成新契机
　　日渐完善的扶贫管理体系也为绿色减贫提供了契机。目前，我国已经实行最严格的生态保护机制和生态损害责任追究机制，推行以绿色GDP为核心的经济社会评价体系。此外，对部分不具备足够发展空间、生态脆弱、扶贫工作难度过大地区的贫困群体实施生态移民搬迁，结合地方特色推动地方生态产业的发展，加强扶贫职能部门与其他相关部门的沟通协作，制定更为完善且行之有效的考评标准。相关政策制度的制定保证了贫困地区摆脱“贫困陷阱”的困境。
　　3.4 边缘区经济发展困难的现实与区域经济竞争力提升的需求的矛盾促成新契机
　　当前我国经济与社会发展最大的差距在中心地与边缘地之间，特别是中西部地区中心城市与省际边缘地区之间。区域经济密度小、与中心城市交通距离远、区域经济分割严重的空间结构特征，加上市场规模小、贸易成本高等发展劣势，加剧了边缘区经济发展的困难。省际边缘区对我国政治、经济、文化、社会和生态发展有着至关重要的作用，如苏沪浙交界的长三角地区不断打破省际边界阻碍，省际之间的交流和合作促进了区域经济的发展。绿色发展理念将区域社会经济发展与生态资源环境保护有机结合，将扶贫工作整合，在扶贫脱贫的同时实现可持续增长。
　　4 绿色发展理念下省际边缘地区精准扶贫的对策建议
　　4.1 生态扶贫顶层设计与绿色脱贫底层落实有效贯通
　　绿色、可持续发展是省际边缘区实现长久脱贫致富的必然选择。因此，扶贫工作的顶层设计必须要将精准扶贫与绿色发展有机结合起来并进行融汇贯通。一是要在顶层设计中形成一套科学的绿色扶贫科学体系，如将贫困人口精准脱贫、地区绿色GDP等指标纳入地方领导干部的考评体系中，理论科学性与现实操作性的统一，更有利于绿色扶贫工作的落实。二是注重示范点的带动效应。豫鄂陕省际边缘区多数地区属于秦巴连片集中贫困地区，可建立生态扶贫示范点，通过“以点带点”、“以点带面”的方式带动周边贫困地区的经济发展。三是底层落实具体化。一方面底层落实过程中要注重深刻领会和有效收纳，另一方面还要结合当地特色，从特色产业或旅游业上找突破口，做到“宜养则养、宜种则种、宜游则游”。
　　4.2 生态扶贫参与意识与绿色扶贫环境构建深度融合
　　生态扶贫不仅需要政策进行顶层设计，农户、农村基层干部等相关人员的参与亦非常重要。减贫脱贫的短期性与生态扶贫的长期性致使农户对绿色扶贫的认知不够。提高农户的认识进而提高其参与度是推进绿色精准扶贫的重要工作。一是提高农户绿色发展理念。如加大农户培训力度，对进行绿色生产的农户给予补贴、提供相关技术支持或政策扶持，培育新型职业农民等;二是加强农民专业合作社、家庭农场及龙头企业在农业发展、绿色脱贫中的带动作用，可通过推动土地流转、引进环保低碳、低污染、低资源消耗的生态企业推动省际边缘区绿色经济发展;三是推进智库建设，绿色发展需要绿色人才做支撑，一方面通过与地方高等院校合作，培养初中级技术人员，夯实绿色人才基础;另一方面，多方式引进国内外优秀人才，为绿色扶贫工作建言献策献技。
　　4.3 生态扶贫区域竞争与绿色脱贫合作共赢有机结合
　　省际边缘区分属不同的省份，仅围绕扶贫政策争抢有限的财政和政策资源是难以实现脱贫的，只有实现区域的统筹协调，才能共同治理环境，共同推进区域减贫。首先，变区域竞争为合作共赢。省际边缘区要共同努力，协同推进协作扶贫，建立绿色脱贫的协作机制，重点加强对秦巴山区连片集中贫困地区的绿色脱贫，共同研究解决豫鄂陕跨省域的生态环境保护、基础设施互联互通、绿色产业协同发展等问题。其次，在省际边缘区绿色扶贫中，不但要利用对口支援和干部帮户等手段，统筹推进城乡协调发展，处理好各贫困地区间的关系;还要关注不同领域、不同区域的整体协调性，处理好各贫困领域间的关系;更要协调好各扶贫对象间的关系，保证贫困程度相同的贫困对象享受相同的扶持政策，使精准扶贫实现“真扶贫”、“扶真贫”。 　　4.4 充分利用優势资源与牢记坚守生态底线紧密结合
　　尽管省际边缘区社会经济发展相对落后，但其拥有的优质生态资源是发展生态农业、生态旅游等生态产业的基础。首先，可将资源进行优化整合，实现生产——加工运输——销售市场化和生态一体化，延长产业链同时形成良好的生态产业链。其次，对省际边缘区差异化优质农产品进行有机产品认证或地理标志农产品认证，建设有机农业或生态农业生产示范基地，促进省际边缘区农业向精品化方向和品牌化方向发展，提升农产品附加值，以农业产业带动和促进省际边缘地区精准扶贫工作的开展。最后，积极发展生态旅游产业，将生态农业、生态休闲旅游、地区文化特色以及健康养老等多产业深度融合。同时，加快生态科技服务经济发展的转化能力，防止“先发展后治理”现象的出现，避免省际边缘区陷入“资源枯竭型贫困”陷阱。
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