地方政府行政中心迁移政策及其效应实例研究

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　　[摘 要]改革开放以来，我国经济社会发展明显加速，城镇化速度持续提升，整个经济社会发展步入改革关键期。城市空间持续扩张成为时代背景下的一个必然产物与客观现象。为了支持城市建设，解决现有城市空间不足的问题，许多城市行政中心纷纷迁址。城市行政中心迁移也是一项事关城市发展的公共政策，它的制定实施、执行均与所在城市发展息息相关。本文试图从搬迁实例入手，探讨城市行政中心搬迁的效应，发现其中的规律从而指导城市发展。
　　[关键词]行政中心迁移;政策研究;效应研究
　　[中图分类号]F812.45 [文献标识码]A
　　1 研究的背景
　　改革开放以来，我国经济社会发展明显加速，城镇化速度持续提升，整个经济社会发展步入改革关键期。在此背景下，无论是社会经济结构还是产业结构均出现了巨大变化，城市空间持续扩张成为时代背景下的一个必然产物与客观现象。为了支持城市建设，解决现有城市空间不足的问题，许多城市行政中心纷纷迁址，例如西安、杭州等。
　　城市行政中心分布区域通常也会是当地的政治中心、经济中心和文化商贸中心，其位置变化会对当地经济社会发展带来较大影响。同时，城市行政中心迁移也是一项事关城市发展的公共政策，它的制定实施、执行均与所在城市发展息息相关。相关数据显示，大部分实施行政中心搬迁政策的城市基本上可以实现预期迁移的目的。尽管如此，现阶段我国针对城市行政中心迁移效应及评价机制的相关研究尚不深入，缺乏系统认识与分析。本文试图从搬迁实例入手，探讨城市行政中心搬迁的效应，发现其中的规律从而指导城市发展。
　　2 南平市行政中心迁移政策及其效应研究
　　2.1 南平市行政中心历史发展及区位演变
　　南平市位于福建省北部，是閩江之源的所在地。2.63万平方公里的土地上居住着319万人口，这里是福建省面积最大的设区市。近年来南平作为福建省对接长三角、服务中西部的前锋平台，借着高铁建设带来的交通便利，其区位优势愈加凸显。
　　自1949年新中国成立之后，南平行政区划进行过数次变化。早在1949年5月，在闽北县的基础上分别设立了第一、第二专区，转年将第一专区改为建瓯专区（同年9月调整为建阳专区），第二专区则变为南平专区。到了1956年，建阳专区被正式合并到南平专区，同时新增南平市（县级），并将其设为专区驻地。到了1970年，按照有关政策南平专区驻地正式由南平市（县级）迁到建阳，但在1988年之后专区驻地又再次回到南平市（县级）。1994年，南平专区被最终撤销，同时正式组建地级南平市，将老的县级南平市更名为延平区，所以其对应的政府所在地也自然划归到延平区。2009年，南平市政府重新提出搬迁行动，计划将行政中心驻地由延平区迁往武夷新区。2018年南平市政府《政府工作报告》中指出南平市于2018年底有序启动行政中心搬迁，这标志着搬迁工作进入实质性的搬迁进程。
　　2.2 南平市行政中心搬迁缘由
　　南平行政中心目前驻地延平区，延平区位于闽中大谷地最低处，城市地形复杂，四面以山地丘陵为主。延平区可用于开发的土地稀缺，这使得交通、供水、通信等城市基础设施建设成本均较高，城市发展空间受限。延平区不足4平方公里的中心城区内居住着20多万人口，由于人口密度高、城市空间狭小在民间被戏称为“小香港”，这样的密集空间同样也限制了市政及社会事业项目的布局。加之近年来延平区交通枢纽功能的弱化使得人流和物流成本急剧增加，区位优势不足。因此，此次行政中心搬迁既是拓展中心城市发展空间的客观要求，也是提升城市空间集聚功能的有效手段。
　　通过对目前国内城市行政中心迁移的相关案例及经验来看，行政中心的建设与迁移通常会对新城发展、拉动经济等方面带来积极作用。在政府的主导下，行政中心迁移这一政策或行为可以汇集更多的财力物力推进新区建设，同时对区域内商业、投资、居住等产生积极的影响。
　　3 南平市行政中心迁移效应研究
　　从城市综合资源系统动力学的角度出发，一般把城市理解为多种资源的组合体，例如政治资源、经济资源、人力资源、土地设施资源、文化资源等生态环境资源等。这些资源具有动态“渐变”特征并存在不同程度的相关性。城市行政中心迁移作为这些资源中的行政政治资源的“突变”必将带来对整个区域内其他资源的重新配置，尤其是对迁出地延平区及承接地建阳区、武夷新区的影响将更为明显。
　　3.1 对政治资源的影响
　　政治资源主要强调的以党政机关及相关政策制度等形式存在的各类资源的总和。南平市行政中心本身可以视作是一种政治资源，它的搬迁属于典型的政治资源重新配置，这一变化必然直接影响区域内的行政政治资源流动。行政中心驻地由延平区迁往建阳区（原建阳市），在其政策执行的初期先进行了一系列的政治资源调控与整合。具体来看： 武夷新区的占地面积达到4132 平方公里;从区域范围来看，主要涉及整个武夷山市区域，同时将建阳市的潭城、童游、将口、崇雒、莒口、黄坑等乡镇、街道纳入到管辖范围。此外，还包括光泽县寨里镇、司前乡和鸾凤乡、邵武市水北街道等武夷山国家级自然保护区部分区域。
　　随着新的管辖范围的划分，容易出现原属于建阳区、邵武市管理的部分区域的群众在处理相关事务时现在应该找武夷新区对应部门办事，但在实际操作过程中常常看到“走错门”的现象。
　　3.2 对经济资源的影响
　　政府作为参与经济活动的主体，既有对经济运行的管理职能也有对其区域内的经济资源的调控职能。由于政府同时还控制和垄断区域能源土地等稀缺资源以及公共财政资源的实体消费，这使得其在经济资源配置中的调控作用凸显。从南平市行政中心的迁移影响来看，无论是在直接影响方面还是在间接影响方面，这种迁移对当地的经济资源配置作用都会十分显著。在其影响下，部分与政府业务关联性较大的咨询服务业（包括投资担保、交易中介等）、金融业机构等均会随之迁移，在这种情况下，迁入地和承接地的高端服务业的产值及地方财政的营业税收入发生变动。可预计，在未来的几年内，南平区域内的各国有银行、保险等金融机构的支公司都将在武夷新区内新建总部大楼。相关的咨询业机构也将随之在短期内搬迁。与此同时，行政中心迁移也会对延平区、建阳区两个区的餐饮服务业等带来影响，因此就长远而言，这一迁移会给两个区的第三产业结构带来一定影响。对于延平区来说，中、低端服务业在第三产业中的占比会有所上升;对于建阳区来说，高端服务业在第三产业中的占比会有明显上升，有利于推动当地经济发展。同时武夷新区的建设带来大量康养等第三产业的发展，可充分对接武夷山旅游产业发展，创造新的经济增长极。 　　3.3 对土地设施资源的影响
　　南平市原行政中心地处延平区市区的中心地带，土地价值较高，市行政中心迁出将腾出部分土地资源，假设将此作为商业用地的市场拍卖价格可以有较高的预期。未来延平区的城市功能将相应进行调整，随着功能作用的变化，其对于基础设施的要求会发生明显变化，尤其是在公共交通、水电气等公共基础设施方面的需要会明显提升。而延平区原本过于拥堵的交通情况会随着行政中心的迁出得到一定改善。对于建阳区来说，行政中心迁入将带来新的发展机遇，从当前城市发展区位特点来看，主要呈现为“北接西拓”，在北面方向上武夷新区进行积极对接，在西面方向上加大对西区生态城、朱子文化园等项目的投资，这些项目均具有投资规模大、示范带动作用显著、未来发展潜力充足等特点，从整体区域规划覆盖范围来看，达到50平方公里。此外，通过对这些区域范围内商业地块拍卖所获得的经济收益将是巨大的。武夷新区区域内土地资源由原来的郊区廉价地块直接升至城市中心高附加值地块，同时随着未来中心商务区（CBD） 的建成会使得流动人口规模明显增加，从而带动当地旅游观光及消费等产业的发展。
　　3.4 对人力资源的影响
　　随着行政中心的迁移，相当规模的行政管理工作人员及与政府业务密切的咨询服务业、金融业等专业人才也会随之迁入到建阳区。与此同时，今后延平区内的流动性人口数量会有所增加，这些流动人口主要从事中、低端商贸服务业，且受教育水平较低，在此情况下延平区就业人口的整体文化素质水平会有所降低。而在行政中心吸引力的作用下，建阳区和武夷新区内的从业人员的文化素质总体水平将有所提升。原南平市所属的教育资源将在武夷新区设立分校，主要为幼儿教育、中小学等基础教育。现有的南平实验幼儿园、南平实验小学、南平一中的基本架构没有多大变化，故对延平区的教育资源影响不大。但远期则可能因招考教师择优报考行政中心所在地的学习而受到相应的影响。
　　3.5 对生态环境资源的影响
　　南平行政中心迁移政策在制定初期，社会对生态环境资源的影响有较大的担忧。因武夷新区地处闽江上游，大量人口的迁入担心会对水源上游的生态环境造成破坏。就目前的建设情况来看，无论从城市建设到产业发展武夷新区都以绿色发展为指导，高污染高能耗的产业坚决不能上马。武夷新区建设之初就以“海绵城市”的标准来建设，其中较有代表性的有水之厅这一景观，其在设计时，充分考虑到当地地理环境与防洪泄洪等因素，并根据该景观的地势特点，将雨水、山泉水等共同汇聚到水之厅，最后根据季节的不同对水量做相应的调整。新区内的水循环系统、共同管沟都充分体现新区建设对生态环境的保护。将绿色发展作为百亿新能源汽车产业园区、“武夷智谷”智慧小镇等科技孵化平台建设重点考查因素之一。同时，基于绿色发展理念要求，先后建设了多个文旅康养项目。
　　4 应对南平市行政中心搬迁影响的对策和政策建议
　　围绕南平市行政中心搬迁对城市资源配置带来的影响及随之而来的新发展机遇、面临的新问题等进行深入分析，并在此基础上给出具体的建议措施：
　　4.1 优化调整主导产业结构
　　随着南平市行政中心的搬迁，其将给当地经济社会带来显著影响，特别是会给当地产业结构带来较大影响。就延平区而言，随着行政中心的外迁，地级市财政的资金支持会明显下降，这就需要其对这一变化提前做出预案，加快推进实施投资拉动战略，主动进行第三产业结构调整，发展城区中心的现代商贸业。建阳区则在着力改造提升工业，加快发展现代农业的同时大力培育第三产业。以绿色产业发展为新的经济增长极，推进文旅产业升温提质。围绕区内四个主要文化名片，即“朱子”“宋慈”“建本”“建盏”四大文化名片，实现对区域内旅游文化资源的整合，将原本分散的景点集中起来，逐步构建起有自身特色的文化旅游体系。在建设武夷新区城市中心商务区（CBD）时，要有前瞻性与大格局，市财政要根据具体需求加大对该区公共基础设施的扶持，加快交通道路、市政等基础设施建设，通过优化营商环境吸引更多知名企业到中心设备区进行投资，以此提升该区域的产出能力。
　　4.2 根据实际需要优化空间资源配置
　　随着城市行政中心的外迁，将会出现一波土地开发热潮，当地政府要抓住这一契机实现对本地土地空间资源的优化配置。从目前延平区中心区域的土地资源使用情况来看，其存量资源目前基本已经达到最大化，增量土地资源可利用空间不大。所以，该区土地资源利用重点应放在存量土地结构优化上。从具体措施来看，可以考虑通过资产股权转换、奖励补贴、搬迁补偿等多种方式将区域内部分低端第二产业进行有序转移，从而为以高端服务业为代表的第三产业发展提供用地保障，并在将第二产业迁移到郊区的同時逐步发展本地工业产业集群。
　　[参考文献]
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