新时期我国国土综合整治现状及对策分析
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作者:李朦
摘 要 随着经济社会的快速发展，国土综合整治成为新时期贯彻国家发展战略的新要求。作为推进生态文明建设、协调经济社会发展和落实国土空间规划、促进国土空间优化的重要抓手，国土综合整治面临着内涵不清、实践总结不足等问题。基于此，阐述了新时期背景下国土综合整治的内涵，分析总结了我国国土综合整治推进中面临的现实问题，提出形成长效机制、开展国土资源基础调查评价、加强科技创新等建议。
关键词 土地整治;国土综合整治;内涵;建议
中图分类号：F301.24 文献标志码：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.15.056
党的十八大以来，我国土地整治事业迅速发展，土地整治工程类型丰富、规模大、投资集中，相关专家学者进行了一系列理论方法技术研究，并积累了丰富的研究成果[1-2]。党的十九大报告针对自然资源，特别是土地整治工作提出了一系列新的更高要求。新时期的土地整治工作要与乡村振兴、区域协调发展、生态文明建设、脱贫攻坚等重大国家战略有机结合，更加积极主动地服务供给侧结构性改革，融入区域协调发展和新型城镇化建设，更加扎实地推进乡村振兴战略，更加自觉地承担起生态文明建设使命责任。土地整治已具备向国土综合整治转型发展的理论基础和实践支撑。此外，2017年1月，国务院印发的《全国国土规划纲要（2016—2030年）》已成为新时期国家战略性、综合性、基础性的规划，纲要明确提出开展国土综合整治，确定了加快形成“四区一带”国土综合整治格局，切实落实城市化地区、农村地区、生态功能区、矿产资源区以及海岸带和海岛地区的国土综合整治。因此，国土综合整治已成为新时期贯彻国家发展战略的新要求，并上升为国家层面的战略部署。全面推进国土综合整治，修复国土功能，提高国土开发利用效率和质量，对于协调城市与乡村、发展与环境以及产业之间、地区之间利益冲突，合理有效配置资源等方面，都有着重要的战略意义。
国土综合整治的概念和内容会随着国家经济、社会发展，结合不同的时代需求而不断发生变化。20世纪80年代，一批优秀的地理学者对国土综合整治进行了分析和定位，如陆大道[3]、陈传康[4]、吴传钧[5]等。之后随着发展诉求的转变，一些专家学者结合每个时期的发展特征对国土综合整治的内涵进行了较为具体的分析研究[6-9]。
新时期，随着经济社会的快速发展，虽然国土综合整治已上升为国家战略，但是对于其内涵还远未达成一定层面的共识，我国国土综合整治工作仍然处于探索阶段，还没有形成规范统一的管理体系。基于此，通过研究国土综合整治相关文献，分析相关政策，总结出我国当前的国土综合整治核心内涵，并对其现阶段推进发展进行分析研究，以期为当前国土综合整治工作的有序推进提供一定的理论参考。
1 新时期我国国土综合整治内涵辨析
国土是生态文明建设的物质基础、能量源泉、空间载体和构成要素，支撑各行各业的发展，影响千秋万代，在现代化建设中具有全局性、战略性、根本性的地位[10]。土地整治是在一定程度上对国土进行改造和利用的过程。根据《土地整治术语》的解释[11]，土地整治是指在一定区域内，依据土地整治规划及相关规划，对未利用、低效和闲置利用、损毁和退化土地进行综合治理，以达到满足人类生产、生活和生态功能的需要，土地整治对象包括农用地、建设用地和未利用地，土地整治范围包括农村地区和城市化地区。因此，土地整治是对一定区域内各类型土地的综合治理。国土综合整治是土地整治发展到一定阶段的更高形态和更高层次，更加强调整治内容的综合性，空间范围更广，内涵和目标更加多元化，更加注重山、水、林、田、湖、草、路、村、城等全要素整治和全生命周期整治，體现了国家对国土资源的宏观管理思想和合理开发国土的目的。
国土综合整治的内涵随着经济社会的发展而不断发生变化。我国国土综合整治的内涵经历了重规划（1981—1985年）、重协调（1986—1996年）、重工程（1997—2009年）与重统筹（2010年至今）4个阶段[12]。尽管各个阶段的侧重点各不相同，但是其内涵逐步地完善和清晰。新时期，我国经济处于经济增长换挡期、前期刺激政策消化期、结构调整阵痛期、外需向内需转化期“四期叠加”阶段[13-14]，经济社会的快速发展带来越来越多的国土开发利用问题。总体来看，新时期我国国土综合整治的内涵为遵循“山水林田湖草”生命共同体理念，采取综合措施对某一空间范围内的自然资源进行开发、利用、整治和保护的全部建设活动和过程，修复国土空间功能，提升国土质量，保证区域发展的基础上，协调好自然生态系统和人类社会系统二者关系，建立一个和谐的人地关系系统。
2 新时期我国国土综合整治面临的问题
2.1 国土综合整治机制不健全
国土综合整治是对所有国土空间中各类自然要素的系统修复治理，涉及多方面、多层次，需要统筹安排和实施。从整治内容上看，国土综合整治涵盖了自然资源重组、生态环境治理、海岸带与海岛利用保护和城乡挂钩精准扶贫四大类[15]。从整治方式上看，国土综合整治存在农业开发、矿产资源集中开发、林业草原保护工程、小流域综合治理、土地整治工程、高标准农田建设等形式[16]。在实施的过程中会涉及国土、财政、林业、农业、环保、水利、交通、住建等多个行政部门。当前，这些部门各自拥有并遵循各自的规划体系，各部门之间缺少有机的衔接，没有形成统一的综合机制。如在同一项目区，存在部分项目由不同部门审批重复立项的问题，造成了人力、物力、财力等资源的浪费，不利于国土综合整治的全面推进。在新时期，应充分整合国土、环保、住建、规划等相关政策，明确各部门职责，完善国土资源的组织机制、资金保障机制、监管机制等，从空间开发利用、资源产权保护、环境治理、市场机制、生态保护补偿机制等多个方面全面助力形成完善的国土综合整治体系，推进国土综合整治全面快速发展，服务生态文明建设大局。 2.2 国土空间开发格局总体欠佳，综合整治任务艰巨
长期以来，高强度无约束的国土开发利用活动为我国经济社会的快速发展提供了近三十年的支撑，同时也给国土空间和资源环境造成了巨大破坏。并且，由于缺乏总体统筹规划，可以支撑更大规模经济增长的资源环境空间几乎耗尽，国土自然基础与经济社会总量之间的失衡态势日益严重。根据原国土部和环保部2014年联合发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示[17]，全国土壤总的点位超标率为16.1%。全国水土流失面积约占陆地国土面积的40%，荒漠化土地面积占比接近30%。截至2010年底，全国因采矿形成的采空区面积约为134.9万公顷，采矿活动占用或破坏的土地面积约238.3万公顷，恢复治理成效较差，推进资源节约、修复生态环境、减少环境负荷、优化国土空间开发格局等国土综合整治任务较重。新时期，面对严峻形势，国土综合整治须在“山水林田湖草”生命共同体，尊重顺应保护自然等理念的指导下，提高资源环境承载力，优化国土空间开发格局，巩固国土生态安全，建设宜居美好家园。
2.3 综合整治工程技术总体发展水平不高，缺乏可持续发展理念
目前，我国国土综合整治工程技术水平总体不高，科技创新能力较弱，明显不能适应保障国家粮食安全、生态安全和国土安全的总体战略需求。以土地综合整治项目为例[18-19]，在项目工程设计和实施过程中，重数量轻生态保护，往往更侧重于田块的规整、道路的通达，不顾及项目整治区域整体的气候环境、水文环境和土壤环境的保护和改善，忽视整个生态景观的规划，随着时间的推移，小区域环境将会逐渐的恶化。新时代背景下，国土综合整治的内容从单一的国土开发向综合治理的方向发展，整治目标由以经济开发为主向以社会发展为重点转变，整治区域从较发达地区向开发落后地区转移，整治的周期从短期向长期发展，这都需要先进的科技支撑和综合整治工程技术性人才保障。
3 新时期我国国土综合整治推进建议
3.1 统筹全局，形成推进国土综合整治的长效机制
在生态文明建设背景下，应进一步树立“绿水青山就是金山银山”“山水林田湖草”生命共同体等绿色生态理念，在土地整治的基础上，以服务城乡统筹发展、助力精准扶贫、落实空间规划、推进新型城镇化等为导向，将所有国土资源纳入整治范畴，整合各部门现有分散的治理政策，着眼于改善某一区域的生产、生活和生态环境，构建具有时代特色的国土综合整治长效机制。由于国土综合整治具有系统性强、涉及面广等特点，国土综合整治机制应向多部门协调合作的方向探索，明确相关部门职责，建立健全的共同责任制度，避免在工作推进的过程中，因缺乏部门合作和区域协作而出现的各自为政、条块分割的情况。探索以市场为导向的国土综合整治机制，倡导多种方式和渠道筹措资金，以政府资金为主，吸引更多社会资金投入，充分发挥政府、市场和社会多重力量，形成更加合理规范的多元化投资机制。加强理论研究，制定有利于国土综合整治推进的政策措施。加快推进建立完善的国土综合整治绩效考核机制，建立健全的公众参与机制，提升政府在实施推进国土综合整治方面的科学决策水平。
3.2 积极开展国土资源基础调查评价和试点工作
国土综合整治的内容十分广泛，涉及多方面多层次的利益关系。实践表明，只有摸清国土资源环境本底，在进行充分基础调查评价的基础上，才能更好地处理多方利益关系，才能合理地确定目标任务，明确整治重点。同时，要有针对性地开展国土综合整治工作，做到有的放矢，避免过多浪费人力、物力和财力。在国土资源基础调查的基础上，鼓励试点先行与整体协调推进相结合，充分发挥各方积极性，选取具有一定代表性、有利于综合整治效果产出的地区，以重大工程为平台，整合各方资金和力量，通过科学确立整治目标任务，合理安排试点规模、布局和时序，有序开展试点建设。通过探索创新示范区建设，及时总结经验教训，为其他地区国土综合整治工作提供有利的借鉴，从而整体推进国土综合整治工作。
3.3 加强理论建设和培养专业科技队伍
国土综合整治是一门涉及土地、生态、景观、环境、水利等的综合性科学，在推进的过程中，应十分重视理论体系建设和专业科技队伍的培养。西方国家为了促进国土综合整治工作的发展，创立了“区域科学”，作为建立在社会学、经济学、地理学等多学科交叉基础上的一门边缘科学，专门研究地域开发规划与设计[20]。在理论体系上，应加强对国土综合整治的内涵、整治内容、任务、战略方针以及政策体系等方面的研究。在技术方法上，应加强国土综合整治基础调查评价、标准规范、动态监测等方面的研究。积极探索在石漠化地区、损毁土地复垦、自然灾害防治、土壤污染治理、退化土地修复等方面采用生态化的新技术、新设备、新方法，引进先进的管理理念，提升综合整治水平，增强综合整治成效。进一步加强国际合作，加速培养复合型科技创新人才，建设国土整治专业队伍，同时完善创新人才评价与激励机制，促进创新人才跨部门、跨单位、跨地域流动，为全面推进国土综合整治提供人才支撑。
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（责任编辑：刘昀）
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