资源依赖视角下社会企业参与养老服务的障碍及对策

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　　摘要：社会企业作为一种新生力量，在养老服务提供中发挥着兼具公益性和市场性的独特优势，是弥补政府养老服务供给不足的有效途径。基于资源依赖视角，社会企业获得政府制度资源支持，政府从社会企业获得养老服务的提供，二者是资源相互依赖的关系。政府提供的制度资源较为匮乏、社会企业能力不足、政府和公众对社会企业的认知不足等问题，将加剧社会企业对政府的依赖程度，成为影响社会企业在养老服务业长足发展的障碍。为促进我国社会企业更好地参与养老服务供给，应从调整完善法规政策、加强能力建设、培养文化认同等方面进行努力。
　　关键词：社会企业;资源依赖;养老服务
　　中图分类号：C913.7    文献标识码：A 文章编号：CN61-1487-（2019）11-0131-04
　　当前我国已进入人口老龄化快速发展阶段。根据国家统计局的数据，截至2018年底，我国60岁以上的老年人口数量已达2.49亿，占全国总人数的17.9%。其中，65岁及以上人口为1.67亿，占全国总人数的11.9%。[1]老年人口比重持续上升，人口老龄化程度不断加深，导致养老服务需求持续增长，给政府公共服务供给带来挑战。在社会力量承接政府服务的新形势下，不少社会企业开始向养老服务业的方向发展，逐渐成为养老服务领域的一支重要力量，成为弥补政府养老服务供给不足的有效途径。但客观地说，社会企业参与养老服务供给尚存在一系列障碍。资源依赖理论是研究组织与环境关系的重要理论。从本质上说，社会企业获得政府制度资源支持，政府从社会企业获得养老服务的提供，二者是一个资源相互依赖的过程。基于此，本文以资源依赖理论为分析工具，探讨在养老服务供给中社会企业与政府的依赖关系，在此视角下分析社会企业参与养老服务供给的障碍，并试图提出对策。
　　一、社会企业与资源依赖理论
　　组织是构成社会的基本单位之一，是现代社会区别于传统社会的主要标志。[2]2社会企业属于现代公共组织的范畴。
　　（一）社会企业的含义
　　社会企业是20世纪80年代兴起于欧美国家的新型组织形态。经济合作与发展组织（OECD）在1994年首次对“社会企业”进行了定义：社会企业是指既利用市场资源又利用非市场资源以使低技术工人重返工作岗位的组织。[3]我国学者王名认为社会企业是社会公益与市场经济结合的产物，是一种表现为非营利组织和企业双重属性的社会组织。[3]
　　由于各国实践差异和学者认知角度不同，关于社会企业存在多种不同的定义。但这些定义具有共同之处，包括以社会目标为宗旨、以商业运营为手段、不追求利润最大化等。基于此，本文认为社会企业是秉承社会和经济双重价值理念，处于非营利组织与营利性企业之间的边界模糊的组织类型。一方面，社会组织具有经营性，这体现在其通过商业化手段获取收益;另一方面，社会企业进行有限的利润分配，将大部分利润用于公益事业或维持组织运行，从而保证其公益性。社会企业以公益使命和创新的商业模式促进了社会福利的提供，变革了非营利组织的传统思维，淡化了社会与企业的固有边界，纠偏了政府主导的公共服务策略，[4]为提升社会服务能力提供了新的思路与选择。
　　（二）资源依赖理论的主要观点
　　资源依赖理论是分析焦点组织与其所处的组织集中其他组织的关系的重要理论。资源依赖理论假设没有任何一个组织是自给自足的，所有组织都必须为了生存而与其环境进行交换。组织生存需要物质资源、体制资源、社会资讯、合法性等各种有形和无形的资源，获取资源的需求产生了组织对外部环境的依赖。依赖程度取决于资源对于组织生存的重要性、资源是否有替代性和组织在获得资源之后产生的效益。[5]对于社会企业来说，要想在养老服务领域获得更好地发展，就要处理好与外部组织尤其是政府之间的关系，在获取关键资源的同时努力提升自主性。
　　资源依赖理论通过三个核心观点解释组织如何管理同其他组织的关系：首先，社会情境在组织关系处理中发挥重要作用，组织的许多行为是针对组织集中其他组织的反应;其次，组织拥有各种不同策略来管理依赖关系、增强其独立性和追求自己的利益，这些策略包括开发和保持备用渠道、吸纳外部团体共同决策、组建联盟或协会等;第三，除了理性和效率，权力也是理解组织内部活动和组织对外行动的重要因素。[6]266资源依赖理论为分析养老服务领域社会企业与政府的互动关系提供了理论框架。
　　二、养老服务提供中社会企业与政府的依赖关系
　　基于资源依赖视角，无论是政府还是社会企业，都不可能拥有承担养老服务供给的全部资源，都需要借助各自拥有的资源来实现公共服務的目标，二者在提供养老服务时存在组织间的互依关系。
　　（一）社会企业对政府制度资源的依赖
　　养老服务社会企业所需要的资源包括制度资源、财政资源、人力资源和服务对象等。其中，制度资源是社会企业很难依靠自身力量获取的，需要依赖政府提供制度和权力等方面的支持。
　　由于政府掌握着制度资源，而制度直接决定着社会企业的组织合法性及其在养老服务提供中的地位，影响着社会企业的资金获取和人才招募。因此，包括法律法规和配套政策等在内的制度支持是目前影响社会企业参与养老服务提供最关键的资源。党的十八大以来，《关于做好政府购买养老服务工作的通知》和《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》等政策意见相继出台，为社会企业等民间资本参与养老服务业提供了法律认可。相应地，税收优惠、费用减免等政策为养老服务社会企业提供了激励和制度保障。
　　在财政资源方面，社会企业与传统非营利组织最大的不同之处在于：社会企业对政府财政资源的依赖程度较低，基本不依赖政府资金支持。养老服务社会企业借助市场的力量，实行商业化运作和管理模式，通过提供有偿的护理服务和老龄产品来平衡成本，具有较高的财务自给能力。
　　（二）政府对社会企业提供养老服务的依赖 　　随着老龄化程度加深，养老服务需求变得日益复杂。仅仅依靠政府的力量无法满足所有养老需求，因此政府需要借助社会力量来提供养老服务。养老服务是社会急需但利润较低的社会服务，企业作为以营利为目的的组织，往往不愿意参与养老产业。即使企业参与其中，也难免受商业逻辑的驱使，难以平衡社会效益和经济效益。传统的非营利组织过度依赖政府的扶持，资金来源主要为政府补贴和社会捐赠，[7]65造血功能不足导致其在养老服务供给中发挥的作用相对有限。
　　而社会企业在提供养老服务中发挥着兼具公益性和市场性的独特优势：与政府相比，社会企业承接养老服务更贴近老年人，在很大程度上可以满足老年人个性化的养老需求;与企业相比，社会企业承接养老服务的意愿更强，更利于公益性的实现;与非营利组织相比，社会企业承接养老服务的能力更强，其商業化运营模式和专业的工作方法能提供更高品质的服务。社会企业提供养老服务对于政府而言存在一系列好处，能缓解政府提供养老服务的压力，有效地对政府职能进行补充。如今，社会企业提供养老服务已得到多地民政部门的认可，越来越多的政府部门都开始借助社会企业来提供养老服务。
　　总的来说，社会企业与政府在养老服务中的依赖关系呈现出良性的补充关系，但二者的资源依赖程度仍存在差异。社会企业所依赖政府提供的制度资源是不可替代的，而政府可以选择其他社会企业或者事业单位来承担养老服务。影响政府选择承接养老服务对象的因素众多，包括领导的倾向、文化传统、政策、服务提供者自身能力等。这些不确定性因素的存在致使政府对养老服务供给主体具有选择性。[8]从二者的互动关系来看，社会企业对于政府资源的依赖程度大于政府对社会企业的依赖。
　　三、社会企业参与养老服务的障碍
　　社会企业和政府二者在资源依赖程度上存在差异，而政府提供的制度资源较为匮乏、社会企业能力不足、政府和公众对社会企业的认知不足等问题，将加剧社会企业对政府的依赖程度，不利于社会企业在养老服务业的长足发展。
　　（一）政府制度资源不足
　　首先，缺乏关于社会企业的专项法律法规。西欧多国和日韩等国在20世纪90年代之后相继颁布了有关社会企业的立法。[9]中国现行法律框架中缺少关于社会企业的专项法律，社会企业在中国缺乏明确的法律定位，目前社会企业所采取的法律形式主要包括工商企业和民办非企业单位。如果采取工商企业的形式注册，则无法享受税费优惠，也无法进行募捐活动;此外，工商企业的利润分配不受强制性限制，难以保证公益性。如果采取民办非企业的形式注册，则依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，经营性活动将受到严格限制，通过经营活动获得的收入无法享受税收优惠。这就迫使社会企业为了绕开政策限制，同时在民政部门和工商部门注册。[10]这种“两条腿走路”的模式为社会企业参与养老服务业规避了诸多限制，但从长远来看不利于社会企业的发展和政府的监管。
　　其次，社会企业参与养老服务的配套政策不完善。有学者指出，与国际经验相比，在法律政策、政府采购与补贴等内容上，我国政府对社会企业的支持力度尚不显著。[11]关于社会企业参与养老服务提供的配套政策分散在各类行政法规中，文件阶位不高，在强制力和权威性等方面都相对不足，导致各类优惠政策在很大程度上无法落实到位，财政支持的随意性较大。很多制度规定只有原则性的表述，缺乏可操作性。
　　（二）社会企业能力不足
　　资源依赖程度与组织本身的能力有关，自身能力强的情况下对其他组织的资源依赖程度会相应降低。如今中国养老服务领域的情况是，社会企业起步晚，自身能力相对不足，在参与养老服务提供过程中对政府的依赖程度较高。
　　养老服务社会企业能力不足主要体现在以下几方面：第一，市场运营能力和组织管理能力不足。由于中国社会企业发展历史不长，缺乏经验积累，在养老服务业中尚未形成可持续发展机制和核心竞争力，部分社会企业还未找到适合的经营模式，利润仅够维持组织运转;财务管理制度不规范，缺乏公开机制和问责机制来防止公益功能弱化，难以保障社会企业的公益性。第二，公益创新能力仍较缺乏。社会创新和社会企业家精神没有得到有效实践，多数社会企业提供的养老产品和服务单一，服务方式缺乏创新性，不能完全满足老年人多样化的养老需求，在提高养老服务供给效率方面仍需努力。第三，资源动员能力不强。许多养老服务社会企业运营的初始资金来源于创始人的初创资金，后续运营资金的募集渠道较窄且来源不稳定，缺乏吸引社会投资人和民间资本支持的长效机制，国外常见的公益创投和公益营销等方式还未得到足够的推广。
　　（三）政府和公众对社会企业的认知不足
　　长期以来，由于政府权力对社会公共经济领域和社会生活领域的控制过于强大，导致社会力量较为薄弱，社会企业在中国出现的时间较晚，参与养老服务提供的历史不长，社会企业的公众知晓度不高。
　　政府和社会公众对社会企业认知不足可能带来以下问题：第一，导致政府购买养老服务时较少考虑社会企业，由于对社会企业的认知度和信任度不高而不愿跟社会企业打交道。此外，一些基层政府对社会企业的工作理念缺乏了解，在与社会企业合作提供养老服务的过程中难以形成有效的资源共享。第二，影响社会企业吸引人才。专业的护理人员和运营人员对于养老服务社会企业的发展至关重要。但由于认知差异，许多专业社工和大学毕业生在择业时不会优先考虑社会企业。第三，导致社会企业运营和筹资陷入困境。养老服务社会企业通过提供有偿的养老服务来平衡运营成本，服务对象的数量在很大程度上决定了社会企业能否正常运转。然而长期以来，中国社会慈善理念淡薄，公众对社会企业的公益性常常存在疑虑，社会企业往往难以吸引服务对象和社会投资者。
　　四、促进社会企业更好地参与养老服务的对策
　　针对上述障碍，结合国内外社会企业发展的实践经验，本文就促进我国社会企业更好地参与养老服务供给提出对策，期望从调整完善法规政策、加强能力建设、培养文化认同等方面进行努力。 　　（一）重视立法工作，完善配套政策
　　法律法规等制度资源是社会企业参与养老服务提供的合法性来源，是养老服务社会企业赖以生存发展的关键资源。政府应重视对社会企业立法的研究，科学合理地确定社会企业的身份定位，逐步进行相关立法工作。当前阶段可以在现行法律法规中增加社会企业的相应条款，例如在《公司法》或《社会组织登记管理条例》中对社会企业的概念、性质、职能等进行明确界定，对社会企业的登记注册、业务开展、评估监督程序进行统一规范，在条件成熟后可以考虑建立关于社会企业的基本法。出台《社会企业参与养老服务业实施办法》，明确社会企业参与养老服务提供的条件和运行规范，增强可操作性。
　　养老服务社会企业的健康发展离不开政府的政策支持和引导。养老产业是投资周期长、回报慢、利润低的行业，如果政府在财政资源上给予一定的支持，会对社会企业初期的成长有很大的帮助。按居民收费标准收取养老服务社会企业的水电暖气等费用，帮助降低运营成本;将社会企业纳入“大众创业、万众创新”的双创活动，给予同等的经济政策支持;[12]鼓励企业进行公益捐赠和公益创投，鼓励基金会投资社会企业，为社会企业的发展提供公益支持;发挥财政金融政策作用，使银行普惠金融助力社会企业发展。
　　（二）加强能力建设，建立伙伴关系
　　从组织生存的角度出发，社会企业参与养老服务业离不开政策法规的支持。但倘若一个组织想要在养老服务领域取得长远的发展，它必须将更多精力投入到增强自身能力的方向。为了更好地实现老有所养的目标，政府要促进社会企业的能力建设，促成良性的合作伙伴关系。
　　养老服务社会企业可以通过提高传统服务的专业化水平、扩展高层次养老服务来增强运营能力和公益创新能力。加强专业能力建设，稳固传统优势养老服务的市场份额，尽力减轻对政府的资金依赖。除了传统的护理照料服务外，有条件的社会企业可以从旅居养老等方向进行创新，既能满足高层次养老需求，又能为组织发展赢得更多资源。通过健全管理制度提升管理能力，提高在养老服务市场的适应性，努力完善自身治理结构，完善战略目标、服务定位、人才培养制度等，建立服务对象、社会投资者、雇员和志愿者等利益相关者直接或间接的参与机制，兼顾各方诉求，保持社会目标和经济目标的平衡。
　　治理理论认为，公共治理的主体是多元的，各主体间应形成合作伙伴关系。政府应为扩大社会企业在养老服务领域的参与程度让渡更大的空间，通过项目协作等方式，把适合由社会企业提供的养老服务，以承包和委托等形式交给社会企业。社会企业要尽力与政府保持沟通与合作，以专业的技能争取政府的信任和支持，弥补政府在养老服务中做得不够的地方，共同为老年人提供更好的服务。
　　（三）培养文化认同，提高社会认知
　　公众对社会企业的认知度不够，在一定程度上影响了社会企业开展养老服务业务。有必要在全社会倡导社会企业的公益理念，扩大对养老服务社会企业的宣传，培养对社会企业的文化认同。
　　重视文化宣传，为社会企业参与养老服务业提供文化保障。组织合法性的确立不仅要依靠法律制度，还要依靠文化认同。社会企业的发展理念可以從古代中国的儒家伦理中找到深厚的历史传统，例如天下观和义利观。天下观指要以天下苍生为己任，义利观即“义利兼顾、以义为先”的价值取向。这种观念与现代人对社会企业的期待在内核上是一致的。将社会企业的宣传与中国传统文化相结合，使国民更好地接受社会企业“以市场谋公益”的理念，为社会企业参与养老服务业扫除认知上的障碍。
　　寻求媒体支持，扩大社会企业的影响力。在通信技术飞速发展的时代，媒体的影响力与日俱增，影响着公众对很多问题的认知。从公共关系的视角看，如今无论何种类型的组织都不得不重视在媒体中的形象。[13]政府和社会企业要善于借助媒体的力量宣传推广养老服务领域社会企业的成功案例，提高养老服务型社会企业的形象。例如成都朗力借助CCTV对其适老化改造的报道，成功地扩大了其在成都乃至全国的影响力，吸引了诸多老年消费者和社会投资者，对其之后的成长发展起到了有力的推动作用。
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　　作者简介：袁慧赟（1996—），女，汉族，江西九江人，单位为南开大学周恩来政府管理学院，研究方向为公共项目管理。
　　（责任编辑：冯小卫）
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