深化高职院校校企融合的体制创新之路——混合所有制办学
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作者:李莉
[摘 要] 高职院校要进行校企深度融合，必须走体制创新之路，“混合所有制办学”应运而生。论述高职院校混合所有制办学提出的背景，梳理混合所有制办学的相关政策，分析混合所有制办学中存在的问题，并提出解决高职院校混合所有制办学问题的对策和建议。
[关 键 词] 混合所有制;体制创新;问题;对策
[中图分类号] G710 [文献标志码] A [文章编号] 2096-0603（2019）24-0082-04
高等职业教育是一个国家和地区经济社会发展的基石，是其核心竞争力提升的源泉。回溯历史，高等职业教育的发展从未像今天这样受到如此广泛的关注，高等职业教育的改革创新也从未如今天这样波澜迭起。
一、混合所有制办学提出的背景
高等职业教育不同于普通高等教育，其培养目标是为社会培养高素质高技能的应用型人才，而应用技能型人才的培养必须贴近社会经济发展实际。在其培养过程中，企业的参与必不可少。但在目前高等职业教育办学中仍存在教育与产业、学校与企业、专业设置与职业岗位对接不夠紧密，办学目的定位不清，学校运行机制不顺的现象，这些已经成为高等职业教育办学和发展中的瓶颈问题。多年来，国家始终非常重视校企合作，学校也积极向企业寻求合作，但由于企业的目标是追求经济利益最大化，而学校的目标是为社会培养合格的人才，二者在目标上存在根本差异，致使校企合作一直浮在表面。如何解决校企合作两张皮的现象，实现校企深度融合？那就必须走体制创新之路，因此“混合所有制”办学应运而生。国家试图通过发展混合所有制职业院校，将学校所有权进行再分配，通过吸引企业资金、技术、设备、场地、师资等资源，使企业获取学校的部分股权，成为职业院校的办学主体，参与办学的全过程。通过办学体制的创新真正解决高职院校办学主体单一、活力不足、封闭办学，不能与区域产业发展深度融合的问题。
二、混合所有制办学的政策梳理
混合所有制是一个经济学概念，是指财产权分属于不同性质所有者的经济形式。2014年，“混合所有制”这一经济学领域的概念第一次被引入职业教育领域。2014年颁布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出：“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”
2017年，国办印发《关于深化产教融合的若干意见》提出“鼓励企业以独资、合资、合作等方式依法参与举办职业教育、高等教育”“深化‘引企入教’改革，支持引导企业深度参与职业学校、高等学校教育教学改革。”
2019年1月，国务院《国家职业教育改革实施方案》中指出，“支持和规范社会力量兴办职业教育培训，鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构。”
在国家政策的大力支持下，近年来，我国高职院校对混合所有制办学进行了积极的理论探索和具体实践，但在实践过程中还存在许多问题。
三、混合所有制办学存在的问题
（一）对“混”的理解存在认知上的偏差
目前有很大一部分人甚至是个别高职院校的领导对混合所有制的理解有偏差，认为只要是企业参与教学，企业对教学有投资，就是混合所有制办学，而忽略了产权界定等多方面的问题。关于产权的界定是混合所有制办学的核心，但也是难题所在。目前，我国的高等职业院校大部分属于公办性质，若进行混合所有制办学必涉及国有资产对外投资，这是一个极为敏感的问题，学校一般都不敢轻易尝试，能做的就是打擦边球，不考虑产权。说到底，目前不管是校企合作订单班，校企共建专业还是二级学院，这些都是多形式化的校企合作模式，而非真正意义上的混合所有制办学。笔者认为，真正的混合所有制高职院校应该是由公办的高职院校、企业（包括国有企业和其他类型的企业）、民间资本两种或两种以上资金混合，经过正式注册的、具有法人资格的社会组织。
（二）混合所有制办学存在法律瓶颈
1.混合所有制办学主体性质的界定有法律瓶颈
当前，混合所有制高职院校的实践探索面临这样一个无法回避的现实问题，那就是它要成为一个依法具有民事权利能力和民事行为能力并独立享有民事权利、承担民事义务的社会组织，即法人，就必须依法进行法人登记。然而，要进行法人登记就会涉及法人属性问题。由于混合所有制高职院校是一个新生事物，我国还没有相关法律对这一新的职业院校类型的法人属性进行明确界定，还无法准确地对其身份进行确认。
2.混合所有制办学运行机制有法律瓶颈
混合所有制高职院校与股份制企业有许多相似之处，那么混合所有制高职院校是否完全可以参照股份制企业的机制运行呢？目前由于对混合所有制高职院校的法人性质没有明确的法律规定，因此其运行机制也无法可依。
3.混合所有制办学的财务制度有法律瓶颈
由于混合所有制高职院校的法人性质无明确的法律依据，即不明确其是企业单位还是事业单位，因此，混合所有制高职院校到底应执行企业会计准则还是事业单位会计准则自然也就十分模糊，存在严重的法律瓶颈。
（三）各办学主体利益诉求不易平衡
混合所有制高职院校的主要参与者是公办职业院校、企业和民间资本。公办高职院校由于是国家出资，其办学目的是为社会培养高素质高技能的应用型人才，而企业和民间资本的目标则是追求股东利益最大化。这两者在根本上就是有矛盾的，两个办学主体的利益诉求是极不平衡的。采用混合所有制办学，就是要把这极为矛盾的两者混合在同一个法律主体之下，其在内部的摩擦是可想而知的。那么混合所有制高职院校作为这一矛盾的载体，如何把公办的公益性与民办的逐利性有机地统一起来是办好学校的关键所在。 （四）地方政府在混合所有制办学中发挥的作用不够
混合所有制办学是一个复杂而系统的工程，目前我国还没有相应的法律法规对其进行严格的规范。在实践过程中又会涉及工商、税务、劳动与社会保障部门、财政部门、发展与改革部门、学校、企业、民营资金、个人等各个方面。因此，要想建成混合所有制的高职学校，没有地方政府的引领与促进是不可能完成的。在目前相关法律法规还不够完善的情况下，需要地方政府各部门提高对其重要性的认识，在此基础上增强责任意识、勇于担当责任。在不违反现有法律的基础上，大胆进行理论上的创新和实践的探索，绝不能畏手畏脚，拖沓不前。然而，现实状况是，并不是所有的地方政府都对创办混合所有制高职院校有积极的态度和正确的认识，部分地方政府部门并没有在这项工作中起到引领、促进、协调的作用。个别政府部门包括教育主管部门只以不出事为原则，循规蹈矩，别人没做的事自己坚决不率先去做;别人做了的事自己还在不停观望，完全没有什么创新精神。
（五）地方教育主管部门对建立混合所有制高职的推力不够
高职教育的主管部门是地方教育主管部门，即各省教育厅和省级以下各级教育局。作为教育主管部门，应在政府与学校之间为创建混合所有制高职院校架起一座桥梁，在这两者间起到沟通、协调的作用。从目前的状况来看，像山东、江苏等经济较发达地区，教育主管部门对混合所有制办学的引领和推动的力度是较大的，不但积极进行试点办学还给予许多特殊政策支持。但从全国来看，部分地区教育主管部门对此项工作的重要性认识不够，推进速度与先进省市差別很大，甚至由于混合所有制办学的相关法律不够健全，职业教育的主管部门也是有困难绕着走，多一事不如少一事，更别说帮助职业院校去政府各部门做宣传、协调等促进工作了，致使本地区混合所有制办学的建设工作处于停滞状态。
四、解决高职院校混合所有制办学问题的对策和建议
（一）加快顶层制度设计
事物的发展，制度是引领，实践是落实。职业教育领域混合所有制改革的顶层制度设计至关重要。目前，全国多个省市在职业教育领域混合所有制探索实践中对混合所有制职业院校法人属性的界定都找不到直接、清晰、明确的基本法依据。为了推动我国混合所有制职业院校的健康发展，国家应修订和出台相关的法律法规，明确赋予混合所有制职业院校的法律地位及法人属性，规范其法人登记和管理，并就其治理结构、产权归属、监管方式等方面的具体问题进行明确规范。提出职业教育领域探索混合所有制的分类原则、扶持政策、实施的基本操作程序以及混合所有制职业院校的决策机制、监督机制和保障机制等的操作规程和实施办法，为职业教育实践领域混合所有制职业院校法人属性归类提供强有力的制度保障和政策支持。
1.创新及完善相关法律法规
我国的社会组织分为三类，即企业、政府与非营利组织，混合所有制职业院校属于其中的哪一类呢？显然我们首先可以排除的就是该类职业院校肯定不属于政府这一类组织。那么接下来的问题就是它应该是企业还是非营利组织呢？
（1）混合所有制高职院校是股份制企业还是非营利组织
混合所有制高职院校虽然由公有资本和非公资本共同出资，但由于高职院校从事的是教育事业，所以可以立刻排除它是股份制企业的可能。再者，虽然混合所有制职业院校有企业和民间资本的参与，但归根到底它还是从事教育事业，即使在运行中有部分利益的取得，其最终目标也不是以营利为目的，而是以实现社会效益为宗旨的。因此，混合所有制高职院校应属于非营利组织。
（2）混合所有制高职院校属于哪一类非营利组织
非营利组织包括行政机关、事业单位和民间非营利组织三类。混合所有制高职院校没有公共管理职能，显然不属于行政机关的范畴。民间非营利组织是指由民间出资举办的社会服务组织。混合所有制高职院校虽然有民间资本的参与，但它一定是有公有资金介入的，因此它一定不是民间的非营利组织。那么混合所有制高职院校就只剩下一个选择，那就是“事业单位”。
（3）建议修订《事业单位登记管理暂行条例》，适当拓展“事业单位”的含义
首先，建议对事业单位举办主体进行拓展。我国《事业单位登记管理暂行条例》规定：事业单位的举办主体为国家机关或其他组织，建议对“其他组织”作扩大解释，将企业和自然人纳入其中;其次，建议对事业单位资产来源进行拓展。按条例规定，事业单位资产来源为国有资产，建议对其作扩大解释，将原来的“利用国有资产”拓展为“利用（含部分利用）国有资产”，即将其他资产来源纳入其中，允许资产来源的多元化。由此可见，适当拓展“事业单位”的含义后混合所有制职业院校成为真正意义上的“事业单位”就没有了障碍。
2.混合所有制职业院校运行机制的创新
（1）明确混合所有制高职院校的所有权
按照混合所有制经济的要求，出资多少是决定出资各方所有权的标准。这一点无论是股份制企业还是混合所有制职业院校都必须遵循的（除非在协议中有其他约定）。因此，混合所有制高职院校的所有权必须按照参与各方的出资比例确定其所有权的大小。
（2）明确混合所有制高职院校的决策权
理论上来讲，混合所有制经济出资的比例决定了所有权的大小，所有权的大小决定了决策权的大小。那么混合所有制高职院校是否也应该遵循这一原则呢？笔者的答案是否定的。本人认为，混合所有制高职院校的所有权可以按其参与各方的出资比例来决定，但其决策权却不能按出资比例来决定。这是因为如果按出资比例的多少确定决策权的话，若非公资本在某混合制高职院校中的出资比例高，那么该学校的决策权中非公资本的权力就较大。而非公资本的本性就是逐利的，如果其拥有很大的决策权，混合所有制高职院校就有可能失去其教育的公益性。那么混合所有制高职院校的决策权到底如何确定呢？笔者认为无论参与各方出资多少，都应该由公办的高职院校来引领。 是不是无论公办院校出资多少，都应有超过50%的决策权呢？如果是这样，企业投资了却说了不算，学校的运作模式还同纯粹公办院校一样，那么这样的混合制高职院就会违背国家在职业院校中引入各方资本，增强职业院校办学实力与活力的初衷。这样的模式也就无法吸引社会各方资金参与职业院校的建设，因此必须对混合所有制职业院校的运行机制进行创新。
（3）混合所有制职业院校运行机制的创新
混合所有制高职院校在运行时，其基本模式还是应该采用股份制公司的模式，由出资各方成立董事会，各方按出资比例行使决策权，但公办职业院校一方必须有“一票否决权”。这个“一票否决权”是非常重要的，它决定了混合制高职院校的办学方向、办学宗旨和办学目标，保证了国有资产不流失，保证了教师利益、学生利益和家长利益。当然混合所有制职业院校的运行机制也必须保障其他出资方的利益不被侵害。
（4）混合所有制职业院校财务制度方面的创新
通过前面的讨论笔者认为混合所有制高职院校应定性为事业单位，那么在进行财务核算时就应遵守事业单位的财务制度。但现行的事业单位财务制度又不能完全适应混合所有制职业院校的财务管理和财务核算。因此，我们建议对事业单位的财务制度进行改革与创新。
①参照执行事业单位财务管理制度
在职业院校运行过程中应按照事业单位财务管理制度进行管理，接受财政部门全面领导，执行预算法，执行国库集中收付管理制度，实行收支两条线管理。在利用财政拨款进行固定资产采购时，严格执行国家招投标管理制度。在会计核算方面，除所得税和结余分配制度以外，严格执行事业单位会计准则。
②实行特殊的所得税政策和结余分配制度
按现行事业单位会计准则规定，事业单位的结余不需要缴纳所得税。由于我们已经将混合所有制高职院校定性为事业单位，那么参与办学的企业及民间资本有结余也就不应交所得税了。另外，按现行事业单位会计制度规定，事业单位年终的结余资金应结转下年继续使用，但考虑到企业与民间资本的利益，可规定混合所有制职业学校中应归于公办职业学校的结余资金结转下年继续使用，而应归于企业与民营资本所有者的利润可向投资者进行分配。因此，应对现行的税法和事业单位财务制度进行创新性的改革。
③规范资本交易程序，允许资本流转
混合所有制高职院校作为高职教育适应全面深化改革的尝试，通过所有制的混合实现资本的合理配置和推动高等教育优质资源的扩大，因此，应允许企业和民间资本在合理条件下进行流转，并通过立法规范流转程序。企业和民间资本可以通过股权转让、利润分配、股份回购的方式退出，让投资者在参与混合所有制中可进可退，使高职教育资源根据市场需求的变化在全社会自由流动，而不局限于公有或民办的所有制形式范畴，使有限的高等教育资源得到最佳的配置效果。
（二）发挥地方政府部门的引领作用
1.提高认识，统一思想
目前地方政府及政府各部门对《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中提出的“探索发展股份制、混合所有制职业院校”这一政策的认识是参差不齐的，对其探索实践的推动力度也不同，甚至还有些人对此抱有很大疑义。有些省份能够积极地进行探索实践，如2016年1月，山东省教育厅下发通知，确定山东海事职业学院等9个职业院校混合所有制改革试点项目。而有很多省份则是在观望，更有个别省份因为怕承担风险，对要求进行混合所有制办学的学校和企业完全拒绝，持否定态度。因此，一定要提高政府部门的认识，统一各地区的思想。
2.出台相关保护性政策
当然，地方政府官员有一些为难情绪也是正常的，毕竟我国现在还没有可操作的法律法规对混合所有制办学进行规范。如果地方政府大胆地对这种办学方式进行创新性的实践，如果某些做法与现行法律相冲突，就有可能被追责和处分。因此，尽快出台相关保护性政策，消除地方政府部门的思想顾虑，让地方政府部门“甩开膀子加油干”才能加速混合所有制改制的发展。有了探索性的实践，才能为混合所有制职业院校的健康发展提供法律和政策依据，并为以后法律的制定提供政策和现实依据。
3.加强地方政府的引领与协调作用
如前所述，混合所有制办学涉及工商、税务、人社部门、财政等多个部门，如果没有政府部门的引领与协调，单靠学校、企业及民营资本是无法实现的。目前有些地区政府部门对此项工作推动力度较大，如2016年10月，青岛市教育局、青岛市财政局、青岛市人力资源和社会保障局联合发布了《关于申报职业院校混合所有制改革试点项目的通知》，通知明确了申报职业院校混合所有制改革试点项目的指导思想、主要特征、探索路径、管理机制和激励机制，对青岛市职业学院进行混合所有制改革起到了极大的促进作用。混合所有制办学推动力度不大的地区也应参照青岛市的做法制定相关政策，推动混合所有制职业院校的建设。
（三）政府提供优惠政策支持，吸引企业及民间资本
发展混合所有制高职院校，吸引企业及民间资本十分重要。这就要求国家制定各种优惠政策，以吸引各种资金的进入。
1.制定办学土地使用权审批的优惠政策
如要新建混合所有制高职院校，首先就要使用土地。在目前土地资源严重紧缺的情况下，要想新建混合所有制高职院校，就必须出台相应的土地使用优先供给政策，这样才能使混合所有制办学有一个基本的保障。另外，允许公辦高职院校以自己现有的土地为资本参与混合所有制办学，在实际工作中，这些工作可能涉及国资委、财政部门、发改委等部门，要想得到相关部门的批准，必须有国家相应的政策作为支撑。
2.制定税收优惠政策
教育是公益事业，企业和民间资本投入教育事业，要想收回投资必须经过长期的运行，这要比他们投入其他行业收回资本的速度要慢得多。因此，要想吸引企业和民间资本，就必须从税收等方面制定优惠政策，如规定企业和民间资本投入混合所有制办学不需要缴纳所得税等。 3.与公办高职院校一样，享受财政部门的生均拨款政策
财政部门给高职院校的生均拨款是国家对高职院校的一项强有力的支持政策，目前混合所有制高职院校还不能享受此项政策。要想刺激混合所有制高职院校的快速发展，让混合所有制高职院校同样享受国家生均拨款的政策，就可使混合所有制高职院校与公办的高职院校站在同一平台上进行竞争，这样才对企业及民间资本有吸引力。
（四）扩大全国试点办学范围
混合所有制职业教育是一种新生事物，它不同于其他如股份制企业的混合经济形式，最关键的是混合所有制职业院校是把事业单位、企业和民间资本混合在一起，其中最关键的是事业单位的参与，这必须有严格的法律法规对其进行规范。但法律的制定必须有大量的实践作为前提和基础，在《教育法》《民办教育促进法》《职业教育法》等法律没有修改前，以试点的方式推进，鼓励各地先行先试，探索发展混合所有制职业院校的重点、难点、方法、步骤，推进路径和配套制度，这就要求各地区进行大胆的探索与实践。
目前，此项工作存在热议多实践少、热情高能力低的现象。教育部已开展了两批试点工作，但试点单位并没有覆盖全国各个省份，本人建议教育部可将此项试点工作作为一项硬性任务要求各省都要完成。由于各省省情不同，在实践中一定会遇到各种不同的困难和问题，各地区也可能有各种不同的解决方式。这样就可从中找出规律，从而为国家出台或修订相关法律提供坚实的基础。
综上所述，高职院校要进行校企深度融合，必须走体制创新之路。混合所有制办学是高职院校校企深度融合的体制创新之举。虽然现阶段还存在许多问题和困难，相信不久的将来国家一定会加强顶层制度设计，完善法律法规，混合所有制办学一定能得到高速发展。
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◎编辑 冯永霞
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