地方饮用水水源污染防治问题研究

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　　摘  要：水是人类生命的起源，是人类发展史上无可替代的自然资源，现如今也是社会经济发展的重要物质基础。而今，真正可以被利用的淡水资源在全球范围内都极其匮乏。饮用水水源的污染防治是我国水法律的一个重要组成部分，在水污染防治法中也已专章列明。由饮用水水源的特殊性所决定，饮用水水源保护是一项综合性极强的工作。保护好饮用水水源有利于更好地建设环境友好型社会，运用法律手段明确对饮用水水源污染防治的权利义务关系，通过法律强制力能更好地解决饮用水短缺危机。
　　关键词：饮用水;水源;污染防治;保护
　　中图分类号：D922.6        文献标志码：A         文章编号：2095-2945（2019）32-0067-03
　　Abstract： Water is the source of life and an important material basis for social and economic development. But today， the world's fresh water resources that can really be used by humans are extremely scarce. Pollution prevention and control of drinking water sources is an important part of China's Water Law. It is determined by the particularity of drinking water sources. Drinking water source protection is a comprehensive job. As an important part of building an environment-friendly society， drinking water source protection clearly defines the rights and obligations of human beings to use and protect drinking water sources through legal means， which is conducive to better solving the drinking water source crisis.
　　Keywords： drinking water， water source， pollution prevention， protection
　　1 与水资源相关问题的概述
　　1.1 水资源的概念
　　从环境学、生态学的角度看，水是地球生物圈的基本构成部分。关于对水资源概念的界定，各国学者和各国相关机构没有做出明确、统一的规定。《英国大百科全书》中对水资源作如下定义：“水资源就是自然界一切形态（包括固态、液态、汽态）的水。”在1988年，联合国教科文组织（UNESCO）和世界气象组织（WMO）共同制定的《水资源评价活动——国家评价手册》中，提出的关于水资源的概念：“水资源是指可以利用的，具有足够的数量和可用的质量的水源，并能够在某一时间、某一地点为满足某种用途而可被利用。”广义的水资源是指水体资源或水环境资源，即指可利用或可能被利用的、各种天然的或人造的水体。我们认为，水资源是指在目前的技术和经济条件下，能被人类利用的、能不断更新的部分淡水量，是可供国民经济利用的淡水资源，包括地下水、土壤水、淡水湖泊、大气自然降水和冰川水等。
　　1.2 水资源的保护与污染防治的相关关系
　　水资源保护是以满足水资源可持续利用的需要为主要目的，采取经济、政治、法律等手段，通过制定科学的方法合理地安排水资源的开发与利用，并对违法开采、污染水源地等各种违法行为进行惩罚，以维持水资源的正常使用，更好地维持水生态系统的平衡。水污染防治的主要目的是保护水质的安全，阻止水体中的污染物过量排放，以致超过水本身的自净能力造成的水体污染。由此方面来看，水资源保护与水污染防治的目的具有一致性。可以说水污染防治是水资源保护的手段之一，同时是水资源保护的一个不可缺少的环节。除了水污染防治外，对水资源的保护还包括节约用水、水土保持、防汛抗旱等方面。
　　有關水资源的保护与污染防治的关系，在我国现有的正在实施的各部水法律中均有所体现。其中，《水法》与《水污染防治法》的联系非常密切。《水法》是一部关于水的综合性立法，其主要内容在于水体的多种功能和价值综合平衡，水资源开发利用和保护相互协调。《水污染防治法》则是一部关于水资源水质保护的专门法，其所涉及的主要是防治水污染。两法之间是一般法与特殊法的关系。水污染防治与水资源开发利用密切相关，这就要求：《水法》作为统领全国水法律中的主法，《水污染防治法》的基本立法目标与立法功能不应与《水法》发生冲突，且在个别情况下，水污染防治为了实现水资源可持续利用的总体目标需要做特别规定时，应按照特别法与普通法的关系来处理。
　　1.3 饮用水水源的概念
　　饮用水水源，在概念属性上与水资源、水源是包含关系。即水资源这一大项下中，包含着饮用水水源这一分支。根据对水资源概念的解读，我们可以从中分析出：首先，饮用水水源是可供人类利用的。在目前的技术条件下，深层地下水、深层海水、冰山和冰雪等固态淡水还很少能被人类直接利用，可供人类利用的水主要是指，在相当长的相对稳定时期内（一般是50年）可以保持动态平衡的水量，能够满足使用功能且能够逐年得到更替的这部分水。主要包括：大气降水、江河湖泊、水库储水、土壤含水层及土壤中的浅层淡水等。其次，饮用水水源的主要用途是供人类饮用的。目前与人类生产生活密切相关的几大主要的水源用途有：工业用水、农业用水（以农作物及牲畜的养殖为主）、生活用水等。据此，饮用水水源的概念可以概括为：具有足够的数量和可用的质量可供人类利用的，并可逐年更新的水资源。 　　2 饮用水水源污染防治的重要意义
　　（1）不断提高人群生活质量和环境承载力，满足当代人需求又不损害子孙后代满足其需求能力，满足一个地区或一个国家的人群需求又不损害别的地区或别的国家的人群满足其需求能力的发展，是当代社会从横向、纵向关系上对可持续发展的解读。①可持续发展为人们提供了一种全新的思路，让人们从一种新的视角重新看待环境与发展的关系。从可持续发展的具体要求来看，水环境保护是水资源可持续利用的基础，而饮用水水源污染防治则是实现水资源开发、利用、管理、保护的关键。
　　（2）中国的水环境质量已经达到了一个危险的临界点，近年来从松花江水污染，到太湖蓝藻爆发，一起起水污染事件引起社会和公众的高度关注，水环境保护面临着严峻的挑战。解决水资源的科学开发、合理利用和有效保护问题，实现水资源可持续利用已迫在眉睫。目前，世界上许多国家正面临着且仍将在相当长一段时期内面临着水资源危机。联合国开发计划署指出：全球现在有11亿人口缺乏安全饮用水。②社会的进步必须以社会经济的发展为依托，但发展不能超出自然环境的承载能力，谋求发展不能以牺牲环境为代价。确保饮用水安全，对于保护和改善生态环境，保护人类的生存和发展，促进经济社会持续、稳定发展具有重要意义。
　　（3）党的十七大报告指出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。”生态文明首次写入党的工作报告中，充分体现了我国政府对建设资源节约型和环境友好型社会的高度重视。生态文明的要求之一就是循环经济要有较大比重，循环经济遵从的3R原则，即减量化（Reduce）、再利用（Reuse）、再循环（Recycle）。对饮用水水源的保护有利于改进环境保护的生产、生活和消费方式，获得安全的饮用水是人类生存和发展的基本条件。
　　3 我国现阶段水资源相关发展现状评析
　　由于地理因素与自然条件的限制，我国是一个水资源短缺、洪涝灾害频发、生态环境脆弱的国家。我国已被联合国列为13个贫水国家之一，人均水资源量只有2005立方米。水资源的严重匮乏和水资源污染问题已经成为制约我国国民经济稳定发展的不可忽视的因素之一。21世纪，我国的发展将面临严峻的水资源形势。
　　3.1 我国水资源短缺问题仍是亟待解决的重大难题
　　全球气候变化对我国水资源的影响表现在河流的枯水期越来越长，丰水期的河流径流量也在逐年减少。这一表现在北方体现的尤为明显，甚至出现了长达20年之久的持续枯水期。对比之下南方部分河流则洪水灾害频发，进入夏季全国各地区均频繁出现旱涝灾害。目前我国淡水资源供需矛盾最突出的地区仍是华北及山东地区、西北地区、辽中南地区，缺水地区的经济和社会发展受水资源不足的威胁将日趋严重，例如北方地区的农田灌溉用水不足、山西能源基地严重缺水等。总体来说，我国旱灾、水灾频发，交替甚至同时出现;地表水资源减少趋势愈发明显，地下水开发过度，众多地区地下水资源枯竭，并引发严重地质灾害;水环境持续恶化，水资源无序开发，水资源配置能力整体偏低，水生态失衡现象日趋严重，等等。还有一些尚未列举出的水问题交织并存，相互影响，严重制约了我国国民经济的发展。
　　3.2 传统的水资源管理体制不利于水资源有效地开发和保护
　　在水资源的传统管理体制下，由于人为地将系统完整的水系分割开，划分到各省份单独管理，很难实现水资源的统一合理分配，导致多地区、多部门之间以及流域上下游之间出现不同程度的水事纠纷。面对水资源带来的经济利益，传统的水资源管理体制及其所具备的能力手段已经不再适应社会发展的需要。水资源管理的实质是以水循环为核心的自然资源管理，对于水资源的管理应呈现出利益协调的价值取向。我国水资源管理制度的目的主要有三方面：一是维护国家对水资源的绝对所有权，任何集体和个人不得非法侵占;二是促进和提高水资源的合理利用程度，达到资源利用与经济效益最合理的占比;三是维护水资源生态健康。对比来看，基于这三个依照国家现阶段基本实情规划的管理体制而言，需要改进现有管理体制的部分仍有很多。
　　3.3 我国饮用水水源水质恶化严重
　　我国饮用水水源主要来自地表水，近年来工业化的迅速发展对地表水的污染尤为严重，这就加剧了饮用水水源水质的恶化。地表水污染存在加重趋势的城市主要分布在东北、西北和东南地区。据统计，目前全国有7亿人饮用大肠杆菌超标水，3500万人饮用硝酸盐超标水，饮用不安全水的农民达到3亿多人。③由于地表水的普遍污染渗透到地下，造成地下水的污染也相当严重。如我国七大主要水系中的海河、辽河、淮河流域内许多城市和农村的地下水遭受了不同程度的污染，水系污染严重的地区爆发“蓝藻”事件，不仅饮水十分困难，还造成该地区鱼虾大面积死亡。此外，靠大量抽取地下水来满足工业、农业用水和人民生活需要，使得地下水位下降严重。未经处理或处理不当的毒性较大的工业废水排入水中，出现不同程度的水体污染造成人体损害的事件。占比最大的如：甲醛汞中毒、镉中毒、氰化物中毒、农药中毒等，给人体机能造成严重的危害，增加了脑血管、心血管、肿瘤、癌症等病症的发病率，成为民众死亡的主要病因。
　　3.4 水法治存在诸多问题
　　3.4.1 水法律体系庞杂
　　从新中國成立到改革开放前，水法律立法工作与国家法治建设的轨迹基本一致，1978年以来的水法律立法历程大体可以分为重新起步、快速发展和逐步完善三个阶段。从现行立法体制和法律法规的效力级别看，我国水法律体系主要由法律、行政法规、地方法规、部门规章、地方规章等组成。现行的水法律主要有四部：《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》和《防洪法》。行政法规十余件，如：《防汛条例》、《抗旱条例》、《水文条例》、《河道管理条例》等。在我国水法律体系中，尽管《水法》内容不够完备，但其仍居于综合性水法律的地位。
　　3.4.2 立法方面缺乏协调机制 　　从表面上看，现行的四部水法律对我国的水资源问题已作出了全面的规定，然而这些立法只是分别从水资源的某一特性或价值出发，履行各自的职能，各个立法之间缺乏沟通和协调，有些制度甚至相互冲突，这种状况显然不利于水资源的合理利用和保护。④比如，为实现水质水量的统一管理，2002年《水法》中对水污染控制作出了规定，而且还赋予流域管理机构和水行政主管部门一定的污染控制权，作出了比《水污染防治法》更为严格的规定。
　　4 饮用水水源污染防治的若干建议
　　4.1 完善饮用水水源污染防治与生态补偿制度相结合
　　饮用水水源生态补偿是指，因取水行为给水源地或上下游生态环境之间造成的破坏;水源地因保护水源丧失发展机会而进行的改进;恢复所给予的资金扶持、财政补贴、税收减免等一系列活动的总称。生态补偿机制不仅仅是以补偿作为单一的目的，而是旨在促进人们规范地开发、利用饮用水水源，更好地保护水生态系统。为充分调动双方或多方地方政府在保护饮用水水源上的积极性，有必要在共同协商的基础上，建立合理、可行的生态补偿机制，兼顾多方利益需求，为饮用水水源保护消除障碍。
　　4.2 建立饮用水水源有偿使用机制
　　在市场机制体制下，由于利益主体的多元化，国家已经确立了建立资源有偿使用制度的方针。饮用水水源作为资源依据其个体的特殊性质，在使用中的收益性是不容置疑的，这种收益随着饮用水水源的利用量和利用方式不同而存在一定的差别。在这种形式下，国家作为资源的所有者，应代表全体公民行使所有权中的收益职能，将饮用水水源的有偿使用归于价格论的范畴。饮用水水源的征收对象应是利用饮用水水源地的水资源进行相关经济活动的使用者。在这里的水资源包括：国家划分的相关一级、二级等水库水资源以及其周边范围内的河道内用水、地下水的使用。应对不同用水进行收益评估以确定水资源使用费的费率和税率。在费率和税率的确定上，还需要考虑当地饮用水水源的稀缺程度以及水源质量上的差异。
　　4.3 改革排污收费制度
　　从我国对水资源的征收及使用上看，排污收费是一种补偿费的性质。但其仅对取水行为收费，也是一种不完全意义上的补偿。我国有关水方面的排污收费制度包括两种费用，一种是超标排污费，一种是排污费。超标排污费自1982年开始征收，虽几经改革但其主要作为污染源治理基金的性质没有改变。关于超标企业污染源的治理宜采用强制的行政手段，即规定超标排放是一种行政违法行为，将受到行政处罚，这在企业治理角度上比行政收费更有效。排污收费作为补偿性质收费的一种，此笔费用应主要应用到对水资源的调查、监测、评价、保护、管理等政府事务和水体的综合整治等公益性工程中，同时应确定中央和地方的合理支配范围或相应比例。
　　4.4 饮用水水源污染防治的公众参与
　　近年来公民的环境權越来越受到重视，提高公民对环境污染事件的关注度，健全和完善公众参与亦是实施可持续发展的一项重要措施。公众参与的形式包括参与环境行政过程、参与制定有关政策法规、提起环境行政诉讼等，在污染防治的工作中充分体现公众的知情权及参与度。要完善公众参与，首先应当在立法上提供明确的权利义务指引，和充分的法律救济途径、法律保障;其次，在公众参与的范围上，争取能扩大到环境事项的全覆盖;在提供、发布信息方面，借助互联网与公众建立良好的沟通机制，对公众在网上举报的污染环境事件作出及时回应，将有关环境信息在相关政府公报中及时公开;在法律保障方面，增加保护举报人人身安全、设立公众参与基金等规定，制定公众评议规则。
　　注释：
　　①叶文虎，架胜基.论可持续的衡量与指标体系[J].世界环境，1996（1）：7-10.
　　②http：//www.undp.org/[EB/OL].
　　③触目惊心的水污染现状[EB/OL].http：//www.riel.whu.edu.cn/show，asp，2002，10，10.
　　④余跃军，高丽红.水法中的水资源保护制度研究[M].韩德培.环境资源法论丛（第2卷），法律出版社，2002.
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