宅基地纠纷多元解决机制的构建
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作者:李树静
[摘 要]当前，全国各地宅基地纠纷层出不穷，由于法院诉讼路径不畅，现有纠纷解决方式功能错位、协调不足，以及法律政策供给不到位等诸多原因，导致此类纠纷难以有效化解。本文以北京市延庆区为例，提出构建宅基地纠纷多元解决机制，科学定位并有效发挥既有纠纷解决各元的功能和作用，增强协调互动效能，提高政策的供给与执行水平，形成纠纷化解共同体，以期纠纷有效化解。
[关键词]宅基地;诉讼;纠纷;解决机制
[中图分类号]D90 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2019）09-0042-06
当前，我国处于经济社会转型期，各种纠纷层出不穷，仅凭诉讼的力量难以化解。为此，党的十八届四中全会指出要健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善多元化纠纷解决机制。随后，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》（中办发〔2015〕60号），纠纷解决方式多元化的态势逐步明朗。但解决方式定位不清、衔接混乱，且诸多纠纷的非诉讼解决方式或阙如、或形同虚设、或蹩脚运行，在宅基地纠纷的解决方面较为明显。在乡村振兴战略背景下，亟需结合当地的历史传统和时代特征，以系统化的思维对各类纠纷解决方式“排兵布阵”，从理论上厘定宅基地纠纷多元解决机制的未来走向，将相应的制度安排具体化。
一、延庆区宅基地纠纷现状
（一）法院审理的宅基地纠纷
1.民事诉讼案件中的宅基地纠纷。在《民事诉讼案由规定》中，包含“宅基地”字样的案由只有“宅基地使用权纠纷”。根据2019年5月8日北京市律师协会会员服务系统——北大法宝案例检索的结果，该网站收录的北京市以“宅基地使用权”为关键词的民事案件总计438件，包括北京市高院21条（自2015年3月20日至2018年9月28日，均为再审），北京市第一中级人民法院辖区174件（2011年11月11日至2018年12月7日），北京市第二中级人民法院辖区124件（2013年7月18日至2019年1月29日），北京市第三中级人民法院辖区119件（2013年11月8日至2018年11月28日）。在北京市各级人民法院审理的438件宅基地使用权纠纷中，涉及延庆区数量为116件（包括北京市高院8件和北京市第一中级人民法院辖区108件），占比达26%。在北京市各基层法院审理的310件宅基地使用权纠纷中，涉及延庆区数量为108件，占比达35%，其中以判决形式结案的共17件，以裁定形式结案的共91件，大部分裁定认为当事人诉争的纠纷并非法院受案范围，故而驳回起诉，另有小部分裁定系针对原告撤诉或因以其他理由驳回原告起诉。
2.行政诉讼案件中的宅基地纠纷。2017年6月5日北京市法院审判信息网收录的北京市行政诉讼案件中，北京市高级人民法院审理的以“宅基地”为关键词的行政诉讼案件共201件，但并未涉及到延庆宅基地问题;北京市第一中级人民法院（延庆区诉讼案件的二审管辖法院）审理的以“宅基地”为关键词的行政诉讼案件共330件，其中涉及到延庆宅基地问题的有14件;延庆区人民法院审理的以“宅基地”为关键词的行政诉讼案件共37件，其中要求政府履行解决住房问题和审批宅基地职责的共2件，要求撤销宅基地处理决定的共2件，涉及拆除村内违法建设事宜的共4件，与拆迁相关的共4件，要求撤销《房屋所有权证》和《集体土地建设用地使用证》的案件量最大，共17件，其余案件与宅基地无实质性关联。
北京市法院审判信息网调整后，2019年5月8日可查询到的2018年9月26日至2019年5月2日以“宅基地”为关键词的行政诉讼案件共19件，其中与拆迁相关的案件量最大，共计8件，不服违法建设处理的案件量次之（4件），要求颁发不动产登记证书和撤销《集体土地建设用地使用证》的各1件，要求确认政府未履行认定宅基地使用权职责行为违法的案件1件，另有两件与宅基地具体使用方式相关。
（二）信访接待的宅基地纠纷
信访机构并非处理宅基地使用权纠纷的法定机关，但诸多诉求经年累月无法解决，导致关于宅基地纠纷信访次数和人数持续增多的态势仍较为明显。2016年度延庆区信访办接待的与宅基地有关信访事项有44件，数量最多的是村民（主要为邻里）之间的宅基地纠纷，集中在通行、遮阳、滴水、越界侵占领域。另需说明的是，有关宅基地使用权的纠纷，并不仅限于村民之间，围绕政府宅基地使用權法定职责而发生的纠纷也不在少数。仍以延庆区信访办2016年度信访接待情况为例，要求政府履行宅基地审批职责和解决住房问题的信访案件数量相对较多，此外，举报违建、对违建拆除行政行为不服者也不在少数。需要注意的是，2017年以来，随着延庆区重大项目和重点工程的增多，因拆迁而衍生的宅基地纠纷信访数量也随之增加，绝大多数都集中在拆迁补偿安置的公平性问题上，此类问题容易引发群体性事件，且化解难度较大。
（三）乡镇人民政府处理的宅基地纠纷
基于生态涵养区的定位，延庆区的环境优势越发明显，随之而来的便是土地价值的攀升，与此相应，宅基地纠纷也主要集中在重大项目集中、经济相对活跃的乡镇。尽管《土地管理法》规定了个人之间宅基地使用权争议处理机关是乡镇人民政府，但很少有当事人以正式的书面申请方式请求乡镇人民政府作出处理决定。以康庄镇政府为例，近3年来，每年处理十几件宅基地纠纷案件，案件主要来源于信访和舆情监测。在接到案件后，乡镇政府主要通过村委会帮助协调处理，很少出具正式的书面处理决定，对于乡镇政府貌似“怠于处理”的行为，也鲜有当事人提起行政诉讼。
（四）各级人民调委会调处的宅基地纠纷
目前的调解组织分布较为广泛，既包括法院主导的司法调解、法制办牵头的行政调解，也涵盖司法局指导的人民调解，以及群团组织、社会团体、行业协会等行业领域内的专门调解组织。鉴于各级调解组织中，人民调解委员会相对较多地触及宅基地纠纷，故在此以人民调解委员会为例来展现调解组织在此类纠纷处理中所发挥的作用。 截至目前，延庆区共有各级人民调解委员会424个，其中乡镇（街道）调委会18个、村（居）调委会406个，含社会团体和其他调解组织在内的专兼职调解员共计2488人，人民调解委员会已经辐射到每个行政村，但两级调委会（尤其是村级调委会）在各类型纠纷的处理方面所发挥的作用都明显不大。至于宅基地纠纷，在寸土寸金的当今，鲜有当事人愿意将之交由积极性不高、能力不足的基层调委会处理。
二、延庆区宅基地纠纷解决机制不完善的表现
（一）诉讼路径不畅，致法院难获广泛依赖
对于宅基地纠纷，法律规定的诉讼途径主要有两类：一类是平等主体之间因为侵犯宅基地使用权问题发生争议的，以排除妨害为由提起民事诉讼;另一类是行政相对人认为有关政府存在不履行宅基地处理职责或履责错误问题，向有关政府提起行政诉讼。然而，正如前文数据所示，尽管延庆区宅基地使用权纠纷的民事诉讼案件数量位居北京市之首，但其中近84%的案件以法院无管辖权（提示当事人向政府提出宅基地处理申请）终结。可见，法院处理宅基地使用权争议的前提条件是——争议双方的宅基地权属清晰，如果权属方面有争议，只能等待政府先行处理后，法院才能就宅基地的使用纠纷进行后续裁判。但在前期宅基地确权状况混乱，未来确权工作尚未开展的背景下，争议各方各执己见，很难明确宅基地的具体归属，由此导致以民事诉讼方式寻求宅基地使用权保护的路径不畅。
至于行政诉讼，通过前述案件量统计可见，延庆区法院审理的与宅基地有关的行政诉讼案件量与全市各级法院审理的案件量相比要低得多。导致行政诉讼不畅的原因，可以从三方面加以归纳：一是群众诉讼能力不足，难以承担“民告官”所带来的各种压力;二是群众对法院缺乏信任;三是訴讼具有终局性，一旦判定则很难翻案。因此，尽量避免使用诉讼方式、更多使用信访等相对缓和的处理方式，便成为群众的主要选择。坚持信访者之所以不采取信访办引导的途径，或者是由于其诉求超过法定最长的20年诉讼时效，或者已经由法院终审判决，再或者是证据不足。
（二）政府法治能力欠缺，致纠纷久拖难决
一方面，乡镇政府的法治思维欠缺，对于宅基地使用权权属争议处理职责的重视程度不够。事实上，根据《土地管理法》第十六条第一款和第二款的规定，乡镇人民政府是个人之间宅基地使用权的权属争议的法定处理机关，此类纠纷涉及到法定职责的履行，不应作为信访案件，但正如前文所言，乡镇政府大多以信访答复的方式处理此类案件，而信访的非终局性进而造成未解问题的持续无效处理。另一方面，乡镇政府的处理方式不当，对法定处理程序的具体规定掌握不准确，实际处理过程中也未严格履行法定程序。延庆区人民法院处理的三起行政诉讼，或认定乡镇政府程序违法或判决确认未履行法定职责，此问题的严峻性可见一斑。
（三）解决纠纷的方式衔接不畅，职能定位有待优化
法定宅基地纠纷解决方式是多元的，并不限于法院和政府。然而，基于宅基地权属登记乱状，除了不得拒绝裁判的法院和负有属地管辖职责的政府外，其他纠纷解决主体在面临宅基地纠纷时，大多望而却步，造成解决纠纷的基层主体不能发挥应有的前线堡垒作用，如此，必然造成纠纷上移至政府和法院，于是，本应发挥最后一道防线作用的法院反倒持续冲锋陷阵。
除此之外，各种纠纷解决方式，难以顺畅衔接的问题也很突出。虽然《人民调解法》规定了人民调解委员会可以调处纠纷，但法院对宅基地纠纷的调解协议书不敢进行司法确认。法院和乡镇政府虽称不上自行其是，但至少缺乏应有的信息沟通，就宅基地纠纷而言，对于何种情况下会判定为应由政府处理宅基地使用权争议，何种情况下会判定为相邻关系，法院内部尚未统一尺度。至于乡镇政府，漠视法院裁判的情况也较多。虽然已经引起延庆区党委和政府的重视，但目前还未拿出卓有成效的解决方法。
（四）法规政策供给不足，致新纠纷不断衍生
按照物权法定的民事法律基本原则，以及不动产所有权的取得以登记为准的法律规定，宅基地使用权登记制度必不可少，然而，延庆区此前的权属登记状况不理想，已经停止了新批和登记宅基地权属的工作多年，最新提出的宅基地确权工作至今未能展开。在此情况下，势必造成众多的宅基地使用权纠纷，争议各方各执己见，都难以提供“铁证”来证实自己的权属，由此导致争议不仅限于两者之间，而是会牵累他人，尤其是村委会、政府和法院。
更为重要的是，由于法律政策供给不足和协调性差，衍生诸多新“纠纷”。举例来说，为了避免未来可能会发生的纠纷，在农村房屋和宅基地无法办理产权转移登记的情况下，延庆地区很多居民通过到法院提起诉讼的方式，在其他各方当事人的配合下，经法院调解后出具民事调解书，从而根据《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定，获得物权上的保护。需要注意的是，延庆居民请求法院出具此类民事调解书，并非单纯为实现物权确认，更多是欲将城镇户口迁回到农村。这种情况貌似让人匪夷所思，但现实中却是延庆居民应对公安机关户籍特殊政策的无奈之举。按照现行户籍政策，如果城镇户籍人员拟将户口迁回农村，必须在农村有房。考虑到延庆地区无法办理房屋和宅基地产权登记的现实背景，公安机关户籍部门目前能够认可的“有房”证明文件只有公证书和法院裁判文书，同样由于产权登记迟滞、混乱的现实，公证处不敢受理涉及农村房屋和宅基地相关的公证业务，于是，迁户口回农村的唯一途径便是介由法院的确权裁判文书，因为法院“不能拒绝裁判”。2017年4月以前，延庆区法院尚能够按照当事人的“需求”出具调解书，但此后因担心确权错误，调解书的内容更加多样化，有的确认所有权，有的则仅确认使用权，深入研究会发现，确认使用权的方式不仅导致所有权不明，且使用权的基础权利依据不足，势必会影响权利的稳定性;至于请求调解的各方当事人，则大多为实用主义者，只要达成户口迁移、确认本人为权利人的目的，便不再深究权利属性是所有权还是使用权，这也为未来的权属认定留下隐患。
三、完善延庆区宅基地纠纷多元解决机制的建议 （一）科学定位及有效发挥现有纠纷解决方式的作用
现有的纠纷解决方式类型已经足够丰富，挖掘新“元”的必要性不大，目前的关键是秉持弱化审判型第三者、重视自力化解和调解型第三者的基本原则，科学定位和有效发挥现有纠纷解决方式的作用。
1.法院：畅通渠道，坚守底线。法院在多元化的纠纷解决机制中具有不可或缺的重要作用，能够发挥组织协调与监督功能，为纠纷解决提供规范的和程序的背景，此外，诉讼除了具有解决纠纷的功能外，还隐含着政策和权利形成功能以及司法的监督、整合和示范作用，这些功能同样不容忽视[1]。但是，范愉教授通过对中国法律史最新研究成果的梳理发现，一旦诉讼只有在社会和司法的承受力范围之内才能发挥应有的作用，那么“诉讼社会”和“无讼社会”作为两种理想的纠纷解决类型，都不能独立成为社会治理的合理模式[2]。所以，诉讼能够且应当作为社会公平正义的最后一道防线，而不宜充当前线。
就延庆宅基地纠纷而言，法院当前需确定民事诉讼和行政诉讼的分界线，并在诉前向当事人（包括政府）充分解释，同时，释明民事诉讼和行政诉讼胜诉的必备要件。当然，在立案登记制的大背景下，即使当事人立案时难以提供充足证据，法院也不能以此为理由不予立案，但在充分释明后，无论既有纠纷是否能够通过诉讼一次性解决，至少当事人可由此形成合理预期，从而采取更为可行的解决策略和风险防范措施，最主要的是，可以此避免当事人与纠纷解决机关之间产生不必要的新矛盾。
2.行政裁决、复议、复核：回归为民服务定位。行政裁决、行政复议和行政复核的功能在于实现政府内部的自查自纠，由政府查找自身不足之处并加以改正，同时对不服行政行为的当事人作出进一步的解释说明，从而提升政府依法行政的水平。然而，目前的行政裁决、行政复议和行政复核，已经逐渐扭曲为居中裁判的“法院”，不仅程序性规范与法院几乎并无二致，审查者也演变成为被动听审的“法官”。回归为民服务的行政角色定位，完善法治政府建设，是行政裁决、复议、复核机关亟待解决的问题。
3.信访：强化纽带职能，发挥问责作用。信访具有向上了解党政决策要旨、向下全方位通晓民众疾苦的特征。不过，目前的信访似有僭越之嫌，在部分场合甚至代替政府在实质性地处理行政职权范围内的事宜，“花钱买平安”仍时有发生，但却引起真伪掺杂的蝴蝶效应。信访作为党政机关与民众之间相互了解的桥梁纽带的作用，并小心分割着行政处理和信访处理的界线，强调以严格信访问责的方式敦促行政机关有效处理其职责范围内的矛盾纠纷，同时发挥好信访的补漏作用，使得各类纠纷在法治的框架内得以顺畅化解，信访与其他部门应严格遵循规则行事，下情上达的信息传递者，才是信访的本职工作所在。相信延庆的宅基地纠纷解决状况必将实现质的提升，同时也可使信访部门摆脱经年累月缠访之痛。
4.调处机构：前线冲锋陷阵，消解矛盾于基层。无论何种纠纷解决方式，都要依靠机构和人员去处理。延庆区当前的基层纠纷解决机构和人员的数量十分庞大，既有人民调解协会、诉前调解委员会、劳动争议调解委员会、工商局行政调解机构、物业调解委员会、医疗调解委员会、建设工程调解委员会、妇联、各村（居）委会等专门机构，也有包括律师、法律工作者、法律明白人在内的广大法律工作人员。不过，正如前文所言，这些调解机构普遍存在人员积极性不高的问题。若要解决此等问题，根本之策自然少不了资金和政策的支持，除此之外，整合基层纠纷调处机构和人员的力量更是当务之急，将目前线性设置的机构和垂直领导的人员，以网格形式有机整合后，有机体中的成员合理分工，发挥各自优势，方可真正发挥好前线作用，从而将包括宅基地纠纷在内的各种矛盾都消解在基层。
（二）构建协调互动机制，形成纠纷化解共同体
各元的作用发挥不足，其制度性原因在于目前的法律并未对法院裁判、政府决定（裁决、复议、复核）和人民调解协议之外的其他各元纠纷处理决定赋予明确的效力，此问题須经立法解决，但延庆区并无立法权，所以，通过立法来改变制度设计的思路在延庆区的层面上无法实现。但是，延庆区并非毫无作为空间，目前的“诉调对接”“访调对接”“三调对接”（即人民调解、行政调解、司法调解三种调解相互对接）“多元调解+速裁”等模式已然取得了一定成就，但如果能够尝试建立区级层面上的纠纷化解共同体，应该可以更大程度地解决各宅基地纠纷解决方式协调互动不足的问题，具体机制设计如下：
1.统一尺度，搭建平台。如前文所言，各纠纷处理的尺度尚不统一，比如信访处理仍存在“花钱买平安”现象，与司法、执法所严守的法律底线相矛盾，因此，有必要将法律作为共同准绳，统一宅基地纠纷处理的尺度，提升结论的相互认同程度。至于平台的牵头部门，则需要慎重考虑。目前延庆区政府试点以联席会议的形式整合市监、司法、国土、城管、公安、法院等力量，对重大、疑难纠纷进行联合化解，取得了一定效果，但此种模式的弊端在于行政与司法的关系容易错位，各部门职责分工不清，如要克服这一弊端，建议发挥人大及其代表的职能作用，以区级或各乡镇级的人大为共同体沟通平台，以区司法局为法律宣传主体，法院、行政机关乃至信访办等其他各元为法律规范的准确掌握和焦点问题的解决方法提供素材。
2.信息共享，引导到位。共同体每一元借助平台可实现处理尺度信息的共享，并能够全面掌握各元在宅基地纠纷解决机制中的功能和特长。在此基础上，可有效利用现有12348非紧急救助热线、148法律咨询热线、舆情监测信息平台以及基层矛盾纠纷排查人员，实现宅基地纠纷主要类型、区域等信息的共享。针对各类宅基地纠纷，某一元即使不能自行解决，也要杜绝“踢皮球”，而是负责向争端各方释明适当的解决途径，将矛盾纠纷接转至真正有能力解决的机构，比如将宅基地使用权的权属问题引导至乡镇政府，将相邻关系纠纷引导至人民调解协会、各级调委会，在人民调解处理未果后再引导至法院。
3.基层为主，他元辅助。可尝试构建一主多辅的宅基地纠纷化解模式，鉴于人民调解委员会更接地气，建议以村级人民调解委员会为主，同时政府和法院主要通过给予政策法规支持的方式加以辅助。 （三）优化政策供给
前文详细阐释了宅基地法规政策供给不足和协调不够的问题。实际上，在不突破现有法律强制性规定的前提下，延庆区在化解甚至避免宅基地纠纷方面，尚有很大的政策优化空间。
1.规范和细化政府处理宅基地使用权争议的规则。既然法律授权政府处理宅基地使用权争议，而现有的法规就如何处理该争议尚缺乏更具操作性的指引，延庆区政府有必要尽快在法定范围内出具相应的规范性文件，来统一政府处理此类问题的具体规则，明确程序规范，确定证据标准，为法院、政府和矛盾各方提供规范支撑。
2.放宽户口迁移条件。针对以户口迁移为目的而大量涌入法院的宅基地纠纷，公安机关完全可以将户口迁移条件放宽，至少接受人民调解委员会出具的人民调解协议作为房屋权属的有效证明，对人民调解协议合法性的疑虑，则通过规范人民调解委员会的办案程序、强化调解员办案终身责任制的方式来最大程度消减。
3.拓展确权路径。鉴于以确权为目的的宅基地纠纷较多，政府可以《集体土地建设用地使用证》为蓝本，试点恢复宅基地登记工作，不可否认的是，开展设立登记的工作难度必然较大，甚至会引发新的更大规模的纠纷，所以设立登记工作是否恢复，还需进一步论证。然而，在条件相对成熟的乡镇，尝试为持证者办理变更和注销登记，对社会稳定的影响程度不会很大，毕竟，确权登记的正常机构确实应当是政府，而不应当是法院，长此以往，政府的公示公信力恐有被蚕食的风险。除了试点登记工作外，可发挥人民调解委员会作用，为强化调解结果的确权功能，法院最好能够加大对涉宅基地纠纷人民调解协议的司法确认力度，既能体现人民调解的价值，也能实现定纷止争的纠纷化解效果。
参考文献：
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[2]范愉.诉讼社会与无讼社会的辨析和启示[J].法学家，2013，（01）：1-14.
[3]华钦.从信访的三次高峰看信访制度的法治化改革[J].法学评论（双月刊），2015，（02）：63-68.
[4]陈柏峰.无理上访与基层法治[J].中外法学，2011，（02）：227-247.
[5]季卫东.“上诉”与“上访”[J].浙江人大，2009，（11）：33.
[6]周永坤.信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择[J].暨南学报（哲学社会科学版），2006，（01）：37-47.
责任编辑 王 雨
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