减税降费改革成效研究
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摘 要：在当前的经济形势下，减税降费对于激活市场主体活力和稳定企业生产经营具有重要意义，对于稳预期、稳就业、稳增长等都起到了十分积极的作用。与此同时，大规模的减税降费也面临一些风险和难点。回顾了我国减税降费的改革历程，基于全国及泰州市部分税收数据，简要分析了减税降费取得的积极效应和政策实施过程中面临的难点，并以“减税费”和“稳增长”为目标提出对策。
关键词：减税降费;政策效应;研究
文章编号：1004-7026（2019）18-0161-03 中国图书分类号：F812.42 文献标志码：A
1 我国减税降费历程及特点
1.1 减税降费的历程
减税降费，即减少政府的税收和收费（取消或停征行政事业性收费），其实质是调整国民收入分配的格局，从而促进经济发展，改善民生。自2003年以来，我国减税降费共经历了4个阶段，分别是2003年从基础农业入手分步实施税制改革，2008年实施结构性减税政策以应对金融危机[1]，2012年以“营改增”为主的减税降费和2018年围绕服务实体经济、深化增值税改革、支持小微企业等措施。2018年初，《政府工作报告》确定了规模达1.1万亿元的减税降费目标，此后又出台了促进实体经济发展、支持科技创新等一系列措施，使全年减税降费规模超过1.3万亿元。2019年1月9日，国务院常务会议确定新推出小微企业普惠性减税措施。2019年4月1日起执行增值税新税率，将制造业等行業现行16%的增值税税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的增值税税率降至9%，使主要行业税负明显降低。同时，保持6%一档的税率不变，通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施，确保所有行业税负只减不增，继续推进税率三档并两档，简化税制。
1.2 新一轮减税降费的特点
（1）结构性减税和普惠式减税并举。本轮减税在坚持重点降低制造业和小微企业税收负担的同时，也在向普惠式减税转变;在降低制造业、交通运输业、建筑业等行业税率的同时，还将对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施，确保所有行业只增不减。
（2）从调整税基转向降低税率并行。过去的减税降费主要通过调整税基提供优惠政策，政策一般只在3～5年内有效，而降低税率必须经过法定程序，不会轻易改变，通常结合了税制的改革和完善，对于引导预期有更积极的作用，社会的满足感和获得感更强。
（3）从“单打独斗”到“共同发力”。减税只是一项政策，而要想发挥政策作用，就要统筹兼顾，通过财政政策、货币政策、产业政策等形成合力，才能真正给企业减负，并平衡经济社会风险。减税措施还下调了城镇职工基本养老保险单位缴费比例，加快推进养老保险省级统筹改革，继续提高企业职工养老保险基金中央调剂比例等。另外，大规模降税往往以大幅提高财政赤字为依托，但为了真正做到给企业减负，本轮提出中央财政要开源节流，压缩支出，地方政府要优化支出结构，多渠道盘活各类资金和资产，这与以往有极大的不同。
2 减税降费效应分析
2.1 税收收入总体增速放缓，减税效果初显
近年来，泰州市GDP增速趋于平缓，逐渐向减速增效的经济新常态结构靠拢。随着减税措施的逐步推进，全市税收收入增速也逐步回落。从长期来看，2011年以来，全市累计税收增幅出现过3次低谷，分别是2012年、2017年和2019年，2012年和2017年税收增速骤降主要是受2012年开展的营业税改征增值税试点和2016年5月全面实施营业税改征增值税政策的影响。2019年，党中央、国务院推出新一轮减税降费政策，泰州市迅速开展落实，税收收入增速明显下降。2019年上半年，全市收入累计增速为1.9%，同比下降15.2个百分点。
2.2 各税种收入降幅略有差异，个人所得税减收明显
①2018年上半年，全市增值税收入同比增长0.09%，增速较上年同期回落16.86个百分点。2019年以来，主要有两次降低增值税税率、统一增值税小规模纳税人标准和大幅度提高免税标准等优惠政策。②受提高小微企业标准、小微型企业减半征收所得税、加大高新技术企业优惠力度等措施的影响，2018年全市企业所得税60.42亿元，同比减收3.25亿元，下降5.11%。③个人所得税大幅减收。自2018年10月1日起，个人所得税基本减除费用由每月3 500元提高到5 000元，并启用了新的税率表;2019年个税改革全面实施，增加了6项专项附加扣除。受此影响，上半年全市个人所得税收入增速下降34.65%，其中工资薪金类个人所得税收入同比下降44.19%，成为上半年减收最多的税种。
2.3 政策措施落实有力，政策红利不断释放
为了使减税政策落到实处，泰州市政府和税务部门在宣传辅导、技术创新、制度性建设等方面做了大量工作。通过建立快速反应机制、微信服务群、线上开设政务专题栏目来解答人们对减税降费政策的疑惑，印制政策宣传手册并加急寄送，确保全市一般纳税人都知晓政策，同时对全市符合政策条件的纳税人提供提醒服务，确保政策落实全覆盖。
在社保费征管职责划转和降低社保费率方面，坚持“以缴费人为中心”，完善便民缴费渠道，实行同城通办、多地通办;依托社会化服务网格，打造“网格全覆盖、服务零距离”品牌，将税费服务延伸到千家万户。加强对政策落实情况的督察和审计，及时解决政策落地中出现的困难和问题，坚决打通“中梗阻”和“最后一公里”。
3 减税降费改革存在的困难
3.1 地方政府收支压力较大 2018年以来，我国通过国务院常务会议和全国人大常委会实施了一系列重大减税降费政策，减税效应明显。与此同时，受宏观经济下行、房地产调控政策等因素叠加影响，税收收入增长乏力。例如泰州市2019年上半年商品房销售额和销售面积下降25.2%和24.9%，直接导致房地产行业税收下降，上半年同比减收2.96亿元，下降7.6%。在这样的情况下又启动了社保降费改革，导致地方政府税收收入进一步减少。2019年上半年，泰州市一般公共财政预算收入同比增长5%，比2018年上年同期下降5.6个百分点，其中税收收入占一般公共财政预算收入的78.4%，比2018年同期下降2.4个百分点。地方政府承担着全国性的公共服务责任，卻没有相应的收入来源，造成各地公共服务水平差异巨大，地方债务不断积累。
3.2 税收制度有待持续优化
①增值税征管机制需要完善。增值税是我国最大的税种，对小微企业影响最大，在并档减税方面还有很大空间。国家统计局税收数据显示，2018年国内增值税占各项税收比重的39.34%，占比较前几年明显上升，2019年1—6月，泰州市增值税收入占各项收入的比重为50.6%。现行增值税税率档次设置过多，影响国内商品和服务的供给与需求，我国居民出国大量采购商品，使得国内消费无法得到提升。②资源税、消费税和房产税等税制还需完善。一些高耗能、高污染的消费品还未纳入征收范围，相关的行政事业性收费和政府基金较多，税费之间交叉重复，需要重新优化调整。
3.3 小微企业整体负担依然较重
虽然2018年以来，大幅度的减税降费政策极大地优化了营商环境，但企业在经营中仍面临不少困难。我国社保费率虽然近年来多次降低，但仍接近40%[2]，企业普遍反映负担较重。社保费交由税务部门统一征收后，缴费更加规范，为减少社保费负担，部分小微企业采取各种方式逃避或减少缴税。2019年1—6月，泰州市企业亏损面为13.84%，比2018年同期提高1.64个百分点，管理费用和财务费用也延续了10%以上的增长，这表明企业的营运压力不仅来自税收压力，还有非税因素的制度性交易成本、涉企行政事业型收费等。目前，中央管理的行政事业性收费包括49个大类，306小项，地方基于本地管理要求设立的行政事业性收费的数量更加庞大，例如办理证照、许可、实施罚没、监管、诉讼以及涉外管理等。
4 对策建议
我国当前正处于从高速度增长转向高质量增长的重要时期，特别是面对复杂多变的国际环境和国内经济下行压力，只有持续推进并细化减税降费政策，营造良好的营商环境，才能激发企业的发展活力，保证经济在合理区间运行。
4.1 构建地方财政收入增长机制，优化支出结构
我国实行分税制以来，总趋势是财力向上不断集中，事权向下不断转移。同时，随着经济结构调整步伐的加快和改革的深入推进，地方政府事权和财权不相称，基层财政保障能力不断下滑。在进入减税降费的改革通道后，地方政府面临的压力较大，亟须构建稳定的收入增长机制和优化财政支出结构，防范风险。
（1）中央在深化公共财政体制改革时，应进一步理顺上下级财政结算体制，适当减少部分项目支出，加大对地方财政特别是县区级财力转移支付的比重，使地方财力与事权逐步匹配，增强地方财政抵御风险的能力。中央对地方性项目转移支付时，应取消或减少地方配套要求，避免由于地方配套能力的不同导致不同地区经济发展差距进一步加大。
（2）加快完善地方税制体系，考虑将房地产税和资源税划分至地方税收。地方税是地方政府最可靠的资金来源，“营改增”改革后，完善地方税制体系的首要任务是确定地方主体税。在税制改革关注的6大税种中，房地产税及资源税具有地域性强、税基不流动、收入稳定等特性，可以考虑将房地产税和资源税纳入地方政府税收主体税种，使之逐步成为地方财政持续稳定的收入来源。
4.2 深化税制改革，稳定减税降费政策效果
（1）推进增值税改革。在减税并档改革中，应该继续降低增值税税率，可以借鉴亚太经合组织单一税率经验，将各行业税率逐步调整到合理水平。同时，在增值税立法后，理清附着其上的城建税附加、教育费附加的关系，在降低税率的同时，应严格征管，建立统一的行业税收风险监控机制，及时发布风险预警，强化税收监管。
（2）加快资源税、消费税和房地产税改革，重新整理协调各税种之间的关系。我国税制已严重老化，不同税种之间交叉征收明显。在“营改增”全面改革后，应加快资源税、消费税和房地产税的改革，降低增值税在税收收入中的比重，优化税收结构。例如逐步将资源税扩展到水流、森林、草原、滩涂等自然生态范围;在房地产税立法的同时，应将土地增值税、耕地占用税、房产税、契税等相关税种整合成为一个税种。
4.3 优化营商环境，切实降低企业负担
目前，泰州市降低实体经济成本工作在全省处于领先地位，各级政府应将企业和群众的获得感作为改善营商环境的指挥棒，进一步营造公平竞争的制度环境和市场化、法制化、国际化的营商环境，促进统一开放、竞争有序的市场体系建设。
在统筹各部门开展更大规模减税降费工作的基础上，梳理整合各部门出台的规章、规范性文件和其他政策措施，紧紧围绕深化“放管服”改革，用好“三项机制”，在提升办税便利度和企业开办效率等方面深入推进办税便利化改革，缩减退（免）税流程，加快税务部门与市场监督、政务办、公安等多个部门联合，完善银税互动，切实提高政策落实的精准度，增强市场主体的感受度。
参考文献：
[1]唐婧妮.经济常态下深化税制改革难点及建议[J].经济研究参考，2015（68）：23-29.
[2]刘崇辉，陈佩华.我国宏观税负和微观税负差异分析[J].税务研究，2018（4）：101-103.
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