论乡村治理体系中法治建设的完善

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　　摘要：在以自治为核心、法治为保障、德治为支撑的“三治结合”的乡村治理体系体系中，法治的发展与完善具有极其重要的作用和地位，从现阶段来看，应以法治为引领，推动“三治结合”的乡村治理活动的开展。
　　关键词：乡村治理体系;“三治结合”;法治建设
　　中图分类号：D921.12
　　DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2019.06.003
　　一、法治建设在乡村治理中的现实意义
　　法治建设是乡村振兴战略的重要保障
　　乡村振兴战略的发展目标是乡村产业加快发展，农民更加富裕，农村人居环境显著改善，农民精神文化生活需求基本得到满足，乡村治理能力进一步提升。有人认为乡村的法治建设只关乎到乡村治理范畴，完善的乡村法治仅仅在乡村治理层面发挥作用。实际上从我国乡村振兴战略布局的各个环节来看，任何一个环节都脱离不开法治的发展与完善。在农业、农村发展的现代化进程中推进法治建设不仅仅是国家和政府层面自上而下的需要，同时也是农村社会发展和广大村民的需求。因此要积极推进乡村治理转型，提升村干部和村民法治素养，完善符合乡村实际的制度设计，为农村社会的进步与经济的发展提供良好的法治环境，为乡村振兴清除障碍、保驾护航。
　　法治建设是破解农村社会矛盾的重要方式
　　随着乡村各方面的发展，维护乡村社会和谐与稳定成为乡村工作的重中之重，乡村治理面临的压力越来越大，亟待解决的矛盾越来越多，攻坚破难的任务越来越重。现时期我国的乡村治理存在自治与法治两种治理方式。自治是伴随着农村社会、经济、文化的发展，村民根据自身生产生活的现实需求而自发生成的，虽然1982年宪法中明确了村民委员会的法律地位，但我国农村的自治模式有其自身建立、发展与完善的历史进程，并不依赖于法律制度而产生。法治则是伴随着国家经济蓬勃发展、社会和谐共建、文明高度进步而逐步发展完善的，是人民不断满足需求的一种理性选择。在我国乡村治理法治化的进程中，由于国家政治、经济、文化、习惯等背景不同于其他西方国家，我国乡村的法治建设主要依靠国家行政机关进行规划和推进，力图在乡村治理中完善法治建设以实现其化解社会矛盾的功能和价值，实现法治与自治相互协调、有机统一，这也是实现国家治理体系和治理能力现代化的具体步骤和重要实践。
　　法治建设是转变村民意识形态的关键
　　自古以来，我国乡村治理中自治与德治一直居于首要地位并发挥着积极作用。村民们根据本地农村社会沿袭的风俗习惯、伦理道德，形成村规民约和道德规范来解决成员之间的矛盾纠纷并约束和制约各成员的行为，在一定程度上与法的自由和民主精神相契合，但在现实的乡村社会生活中，同样存在着不少行为虽然符合村规民约、符合情理，却背离了法治精神、违反了国家法律规定。法治国家的建立需要法治精神、法治信仰、法治思维、法制保障渗透于社会各个层面才能得以实现，并且这一目标的实现不是仅仅取决于行政机关的依法行政和相关法律制度的完善，人民群众的法治意识同样是实现法治国家的重要考量。因此，如何在现代乡村治理活动中通过法治建设转变村民的封建落后思想，提升村民法治素养，使广大村民的思想意识统一到乡村治理法治化和法治国家、法治社会建设的轨道上，这是从根本上解决乡村社会矛盾和实现国家治理能力现代化的关键。
　　二、新时期法治建设在“三治结合”治理体系中的困境
　　法治作为现代文明国家发展的象征，其本质与核心在于依法治国，实现社会治理法治化。在我国大力提倡法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的背景下，乡村治理法治化的问题日益凸显。乡村治理体系中法治的发展过程伴随的问题，以及法治与“三治结合”之间的不和谐因素会通过各种各样的事件暴露出来。
　　从现阶段的实际情况来看，由于广大農村的家庭和社会一般都保持着传统、守旧的思想，在个人利益驱使下，“走人情”“享特权”和“官本位”思想仍然有很大影响，尤其在监督机制不完善甚至监督缺位的部分地区，加上村干部法律意识淡薄，不依法办事，不平等对人，习惯用强制蛮横的态度解决矛盾纠纷，导致村民们在维护自身利益的过程中出现过激行为甚至暴力事件。在这些非理性的行为背后，一方面表现为村民法律维权意识的薄弱，另一方面也表现为在乡村治理中法制监督与法治保障的失位与缺位。
　　从乡村治理的视角来看，现时期制度不完善的问题主要是自上而下的法治与自生自发的自治之间的矛盾。以自治为核心的乡村治理其实质就是村民根据传统习惯、道德规范形成村规民约，进行自我管理、自我约束、自我服务的区域性治理。而乡村治理中的法治，某种意义上是一种国家权力的向下延伸，是一种普适性的治理方式，它作为一种具有普遍约束力的制度与自治在治理模式上是两种不同的社会治理方式。当制度设计不能符合甚至背离了当地传统和习惯，或者当地的村规民约违背法治精神、法治原则和法律规定，又或者在制度落实过程中由于缺乏具体方法和步骤而出现偏差，那么两者必然会发生冲突。有的学者甚至认为这两种治理方式存在此消彼长的关系，法治可能会抑制我国村民自治制度的发展。这是因为，法治的发展与完善，需要执法者依法行政，同样也需要行政相对人对法治的明确与信仰，这是一种双方都积极认可和执行的结果。任何一方不信任法治的态度和背离法治原则的行为，都有可能使整个法治发展的轨道偏离，在我国现阶段乡村法治的大环境下更是如此。
　　同时，法治建设与自治、德治相比需要较高的成本。乡村治理法治化需要完善的法律制度保障，尤其是要制定具有可操作性的法律规定。当前乡村社会矛盾及各种事务呈多样化趋势，单纯依靠村干部知法、学法不能满足新时期乡村治理的需求，实现乡村治理法治化必须让熟悉法律的专门机构和人才参与到乡村法治的制度设计、执行实施、制约监督和宣传教育等各方面的实践，而这些都需要政府主导并投入大量的人、财、物，相对于传统的乡村自治和德治，这个过程需要较高的成本。 　　三、以法治引领乡村治理各项工作的开展
　　第一，落实普法教育宣传工作，推进乡村治理法治化进程。首先，加强乡村干部法制教育培训工作。针对乡村治理过程中的问题，定期开展针对性强的法制教育培训，培养乡村干部树立法治思维，使其在具体工作中能严格依法办事，做到公平公正、合理合法。其次，落实乡村法治的普法宣传和教育。开展法治进乡村、法律大课堂等活动，以乡村法治的实际案例教育提升广大村民的法治意识。只有不断增强村民法治意识，才能建立起自觉守法、遇事找法的法治自信，才能引导广大村民依法合理地表达自身利益诉求，依法化解乡村社会矛盾。
　　第二，进一步完善村规民约，实现对广大村民权益的法治保障。《中华人民共和国宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”，我国《村民委员会组织法》中规定村委会的职能职权，同时也明确了村民有权依照法律、法规实现自身合法权益。这都表明我国新时期乡村治理体系的核心要求虽然是以自治为核心，但自治需要以法治为前提保障。在乡村治理活动中，不能脱离法治谈自治，更不能脱离法治搞自治。因此，法治建设落实到乡村治理实践需要将固化的法律条文运用到实际的具体村务活动中。在继承以往良好风俗习惯的前提下，针对一些封建陋习，在乡规民约的制定中需要以法治精神和原則进行修订和摒弃。要结合地方实际，聘请法律专业人士引导和带动村民积极参与村规民约制定的全过程，一方面通过这个过程，实现村民在乡村治理中的自治，另一方面，要让村民明晰其自身在乡村治理活动中相关的权利，比如要求村务信息公开的权利、村务活动和发展建设的参与权与决策权等等，带动村民积极参与各项评选和选举工作。此外，需要加快构建乡村法律服务体系，积极推进法律援助制度，让广大村民学会运用法律手段来维护自身权益的主张，增强村民依靠法律、服从法律的法治意识，构建和谐良好的乡村法治环境。
　　第三，强化村务监督制度，构建乡村法治建设评价体系。建立健全村务监督机制和村务公开制度，这是村民实现自治的重要途径。通过村务信息公开，使广大村民充分获得有关本地发展和建设的相关信息，更有利于村民参与到乡村发展建设中，充分发挥村民在乡村治理中的积极作用和能动作用。同时，要不断完善村务监督制约体系，建立监督委员会制度，畅通村民监督渠道，完善民主监督机制，使村民能够在治理中充分行使知情权、参与权和监督权，以此推进乡村治理在公开公正、阳光透明下运行。这就需要在法律法规的框架下构建乡村法治建设评价体系，由村民针对本村治理活动中是否保障其基本权利以及本村法治建设的优劣等问题进行评价，评价结果上报政府机关。这样，通过评价体系的构建实现村民对村务活动的监督，构建有效的监督制约机制，才能实现乡村治理的自治化与法治化。
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