宅基地制度改革与农民财产性收入增收

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　　[摘要]宅基地制度制约着农民财产性收入增长，具体表现为：宅基地所有权主体模糊虚置、宅基地缺少退出补偿机制、宅基地使用权流转受限、宅基地使用权和农民房屋财产权抵押功能受限。所以必须明确宅基地所有权主体，保障农民土地财产权;探索宅基地有偿退出模式，集约利用宅基地和农房资源;改革创新宅基地流转机制，探索宅基地使用权和农民住房财产权抵押贷款机制，盘活宅基地和农民住房资产，促进农民财产性收入增加。
　　[关键词]宅基地;农民住房;财产性收入;
　　[中图分类号]F320.3 [文献标识码]A
　　2016年12月31日，中共中央国务院发布的《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》提出“盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入”，2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》部署了宅基地“三权分置”改革构想和原则，并要求进一步拓宽农民增收渠道，持续缩小城乡居民生活水平差距。2017年我国城镇居民财产性收入占可支配收入9.91%，而农村居民财产性收入仅占可支配收入2.26%，城乡居民财产性收入存在显著差异，财产性收入已成为农民收入的短板。
　　1 宅基地改革对提升农民财产性收入的重要意义
　　1.1 宅基地和房屋是农民财产性收入主要源泉
　　按照我国统计局的处理，农民财产性收入可分为八个细目：利息收入、红利收入、储蓄性保险收入、转让承包土地经营权租金收入、出租房屋财产性收入、出租机械、专利、版权等资产的收入、其他财产净收入和房屋虚拟租金，其中“红利收入”、“出租房屋财产性收入”是主要收入来源。以长沙市为例，通过梳理《长沙统计年鉴》2013-2017年数据，我们发现在农村居民财产性收入各来源细目中，“红利收入”和“出租房屋财产性收入”分别是第一和第二大收入来源，五年来“红利收入”在财产性收入中的占比分别为57.82%、44.84%、47.4%、24.31%、37.46%，每年都是前三大来源之一，并且有四年占比最高;“出租房屋财产性收入”在财产性收入中的占比分别为25.69%、10%、22.88%、39.36%、25.42%，为第二大财产性收入来源。“利息收入”和“转让承包土地经营权租金净收入”分列第三、第四，其余项目的比重都微乎其微。宅基地和房屋作为农民最重要的财产，可以为农民带来红利收入、出租房屋租金收入和财产增值收益，是农民最核心的财产性收入源泉。
　　1.2 农村宅基地闲置浪费现象严重，难以实现其资产收益
　　随着工业化、城镇化的发展，我国人口城镇化率从1992年的27.63%提高到2018年末的59.58%，农业人口持续流出。尽管农村人口不断向城市转移，但宅基地总面积未减反增，我国农村建设用地面积是城镇的2倍以上，农村建设用地中，70%的是宅基地。农民拥有数量可观的宅基地，然而普遍存在宅基地闲置、利用低效的现象。如四川泸州2133.33hm2宅基地闲置，全国农村宅基地有近1/3在闲置。推动房地一体的宅基地改革，对激活农村宅基地以及农民房屋资源，增加农民财产性收入有重要的意义。
　　2 宅基地制度制约农民财产性收入的表现
　　我国现行的宅基地制度可以概括为：集体所有、农民使用，一户一宅，福利分配，面积法定，免费使用，无偿回收，限制流通，不得抵押，禁止开发。在实践中，想促进宅基地和农民住房实现其财产收益還存在不小的制度障碍。
　　2.1 宅基地所有权主体模糊或虚置，财产权难以实现
　　按我国《土地管理法》规定，宅基地的所有权归“农民集体”所有，具体表现为乡镇村民集体、村农民集体和村民小组农民集体。所有权被三个类型的农村集体组织享有，容易造成集体主体的模糊或虚置。而且在发生宅基地被征收或其他增值收益机会时，所有权主体的多元化就会发生权能冲突。现实中，村民委员会往往充当集体土地所有权的代理人，但村民委员会是村民自治机构，更多承担基层行政和公共管理职能，法律上不具有法人资格，在实现集体土地财产权益时会遇到很多障碍。农村集体经济组织在《民法总则》中被赋予“特殊法人”地位，在行使集体土地经营管理的经济职能上比村委会更具有优势，但目前全国只有40%的村成立了集体经济组织。所以说，宅基地所有权主体不清晰制约了财产性收入的实现。
　　2.2 缺少宅基地退出补偿机制，大量宅基地资源利用低效
　　我国宅基地是农民集体所有，成员免费取得，是集体成员身份的一种福利供给。由于宅基地几乎无偿获得，还能无限期使用的福利性质特点，所以在实践中普遍存在一户多宅、超标占用、建新不拆旧、农村居民点建设缺乏规划、用地粗放、退出不畅等问题。如2015年江西余江一户多宅占总户数39.7%，四川泸县一户多宅率有30%。第三次全国农业普查调查结果显示，2016年末，全国农户拥有2处住房的占11.6%，拥有3处及以上住房的占0.9%，拥有商品房的占8.7%。虽然政府提出指导性政策意见，鼓励农民自愿退出宅基地，但对宅基地有偿退出的对象、补偿主体、补偿资金来源和补偿标准都未明确规定。因此那些拥有多套宅基地或进城买了商品房的农户，很多不愿放弃宅基地资源。缺少退出补偿机制，大量宅基地资源低效粗放利用，不能盘活就不能带来收益。
　　2.3 宅基地使用权流转受限，农民房地资源难以盘活
　　宅基地和房屋流转是激活宅基地使用权的基本形式，根据《土地管理法》规定，宅基地只能在本村集体内部交易，也就是只能转让给本村村民或村集体经济组织，不能在同县域农村户籍内部流转，更不能城乡间流转。在这种制度约束下，宅基地交易面窄，交易量小，不能自由流转就无法形成成熟的宅基地使用权流转交易市场和交易机制，流转价格自然也无法得到体现。这种制度安排与城市住宅用地使用权可以转让、互换、出租、赠与且未限制对象相比，存在巨大的权利反差。这也导致城乡资源阻断，城乡融合无法实现。 　　此外，虽然农房的所有权归农民，但国家对宅基地转让作了严格限制，宅基地上的农房转让自然也受了制约，不能像商品房一样自由转让，无法形成交易市场。城乡不同的土地产权制度导致农村居民的“出租房屋财产性收入”远低于城镇居民。
　　2.4 宅基地农房资产抵押功能受限，财产性功能不完整
　　宅基地和建在上面的农民住房可以说是农民最值钱的资产了，但现行法律制度下农民想用宅基地使用权和农房财产权抵押贷款融资非常困难。《物权法》和《担保法》明确规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地所有权不得抵押”，农房抵押虽然没在法律禁止之列，但一直以来，我国物权法采取“房地一致”原则，土地政策强调农房与宅基地的不可分割性，农房抵押融资在操作层面有一定的障碍。我国宅基地制度初衷为保障农民生存权利，强调农民对土地的占有、使用，忽略了收益、处分等经济功能，宅基地和农房的财产权益并不完整。
　　3 深化宅基地制度改革，促进农民财产性收入
　　 增收
　　2018年中央一号文件提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。如果具备清晰的产权和规范的交易市场，宅基地和房屋就能为农民带来稳定的收益。
　　3.1 明确宅基地所有权主体，保障农民的土地财产权
　　学界对农村宅基地所有权改革的方案有两种：弱化农地所有权、突出农地使用权的国有永佃方案，集体所有、农民自治的维持现有框架方案。无论哪种方案，首先应尽快理清落实现有国家法律已经承认允诺的权利，在微观层面做好集体土地所有权、宅基地使用权以及农民房屋所有权的确权登记颁证工作。界定土地所有权有利于减少权力寻租空间，宅基地使用权确权颁证有助于保护农民对宅基地的使用权、交易流转处置权的实现，保障农民相应受益权。尽快完善农村集体经济组织相关法律安排，有效发挥集体经济组织在宅基地规划、分配、退出等方面的作用。
　　3.2 探索宅基地有偿退出模式，节约集约利用宅基地和农房资源
　　针对宅基地大量闲置浪费的现状，必须促进宅基地节约集约利用，提高宅基地利用效率。2018年，《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》提出要“建立健全依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地管理制度”。2015年以来，土地“三项改革”在全国33个试点市县全面启动，在宅基地有偿退出机制方面作了不少有益的探索，因地制宜，形成了多种模式：如贫困山区安徽金寨县按照一定的置换标准，农民以宅基地使用权和地上建筑物换取在村庄聚居区或集镇、建制镇规划区内统一建设的住房或一定数额的货币，满足农民的实际需要并给予农民充分选择权;经济发达的浙江义乌将农民退出的宅基地整治为耕地，腾出的建设用地指标以“集地券”的方式通过产权交易平台显化土地资产价值，交易收入一部分归集体经济组织，一部分归农户;传统农区江西余江区建立了进城购房、中心村建房、易地搬迁、新型社区、集中养老等多种宅基地退出路径。通过种种途径，将宅基地自愿有偿退出工作与城乡建设用地增减挂钩项目、集体经营性建设用地入市等改革相结合，高效利用宅基地资源，增加农民土地财产收益。
　　3.3 改革与创新宅基地流转机制，盘活宅基地和农房资产，提高财产性收入
　　随着社会进步，农民对宅基地的功能除了保障居住的传统要求外，还有流转以实现其财产价值的要求。必须适度突破对宅基地的限制性规定，扩大流转范围，探索新的流转形式，满足农民诉求。实践中33个试点市县在改革中都对宅基地流转范围、流转形式有了突破。例如湖南浏阳市的宅基地流转从原来仅在本村集体组织内部流转扩大至可向整个浏阳市内满足一户一宅、具有农村户口的农户流转，流转价格可通过协商和公开竞价的方式确定。四川泸县允许农户以宅基地使用权独资，或由村集体股份经济合作社统建商住一体楼，共享居住、商住和经营，收益由农户共享。应逐步建立宅基地流转市场和价格形成机制，让农民得到租金收入、集体分配红利收入等多種形态的财产性收入。
　　近年来，随着乡村休闲旅游、生态农庄等新业态的兴起，农房租赁也有了更大的需求市场。可以因地制宜，采取村民自主经营、村集体主导租赁、多方主体共享共建等多种模式，将农房出租，用于民宿、酒店、康养、乡村休闲游等用途，增加农村居民的出租房屋财产性收入。
　　3.4 探索宅基地使用权和农民住房财产权抵押贷款机制，间接促进财产性收入增加
　　“适度放活宅基地和农民房屋财产权”，探索科学的农民住房抵押贷款模式，允许农民将宅基地使用权和农民住房财产权作为抵押申请贷款，为农业生产经营或其他产业经营提供发展资金。有实证研究表明，农村宅基地使用权抵押贷款能够显著提升农业生产要素投入、提高农业产出，进而对农户收入具有显著且持续的推动作用。我国在农民住房财产权抵押贷款方面也进行了改革试点，截至2018年9月，59个试点地区农房抵押贷款累计发放516亿元，既盘活了农房资产，又缓解了“三农”领域融资难融资贵的问题。虽然农民不能直接通过抵押贷款获得财产性收入，但能像城市居民一样强化农房的财产权益，获得融资渠道，为生产经营活动助力，促进农户增收致富，从而间接促进财产性收入增加。
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