农村基层社会治理创新路径探析
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作者:唐辉 唐云
摘要：“居站分离”是我国社区管理体制改革的重要尝试。崇州市农村“居站分离”体制改革在改革背景、机构设置、试点区域、服务内容、服务群体、服务半径等层面呈现出不同于其他地区的六大特点，助推农村社区治理实现行政简化、有效自治、服务升级三大转变。深化“居站分离”改革必须在充分遵循三大原则的基础上，进一步汇聚思想共识、聚焦需求导向、突出能力建设、引导职能归位、注重宣传推广。
关键词：农村;社会治理;崇州;居站分离
中图分类号： 文献标志码：A 文章编号：1008-2991（2020）02-005-014
随着社会主义经济体制的不断完善和发展，社区开始成为基层社会治理的基础单位和重要内容。党的十九届四中全会公报的原文指出，必须构建基层社会治理的新格局。如何构建这一新格局，“要讲究辩证法，处理好活力和秩序的关系。”但长期以来，我国的社区治理普遍存在着过度行政化、自治性不足难题，各地的社区治理体制改革也在不断尝试通过去行政化来激活社区自治，而“居站分离”便是我国社区管理体制改革的重要尝试。“居站分离”指的是在基层社会治理中，在社区居委会之外设立社区工作站，来承担由社区居委会剥离的行政事务。[1]这一改革旨在厘清社区的自治性事务、行政性事务和服务性事务，实现社区居委会、政府部门和社区工作站的适度分离、良性互动，通过去行政化为社区居委会减负，提升社区自治能力。[2]
居站分离改革对现代民主治理具有重大意义，能帮助居委会从冗杂的行政事务之中解放出来，从政府的“腿”转向居民的“头”，回归自治、服务和发展集体经济本职工作;它助推“议行分设”的实现，优化社区治理结构，并通过公开招聘的形式实现工作人员的职业化和专业化;它通过职能分工，还权赋能，扩大了基层民主。但在“居站分离”的实际改革过程中，却出现了两大趋势：社区居委会的边缘化和社区工作站的行政工具化及准市场化。事实上，“居站分离”蕴含的“纵向到底”的行政化逻辑在实践中很难突破传统的基层社区行政化垂直整合催生出的“体制障碍”，基层社区参与者的主体力量尚未激发出来;“居站分离”蕴含的购买服务的市场化逻辑受制度和操作不够规范等因素制约阻碍重重，部分社区在服务购买过程中因操作不当不但没有促进干群关系的和谐，反而导致干群关系的疏远。本文通过对崇州经验的概述，从农村社区行政化自治难题方面着手，以崇州市现代农业功能区为研究点，对崇州市农村“居站分离”体制改革的系列举措和作用机制进行剖析，对当前“居站分离”改革状态进行梳理，并根据当前崇州市政府推进“居站分离”改革的现状，总结其改革不同于其他地区的六大特点，以及这六大特点带来的农村社区治理的三大转变;及时总结改革尚存在的问题和困境，从六个方面提出破解“居站分离”继续改革存在的困境。
一、困局治理：农村社区行政化自治难倒逼改革
（一）过度的行政化冲击了社区的自治性
长期以来，我国的社区治理陷于“强国家和弱社会的‘夹缝之中’”[1]。在惯性思维的影响下，社区演变成高度行政化的单位，违背了设置之初的自治初衷。根据调查，过去崇州市某社区一年内统计上报的表格、总结材料多达3000余份，“两委”干部成了困在办公室里的“表哥表姐”，加上信访维稳、环保巡查、安全生产、防灾减灾等各类民生事业和行政事务，使得居委会这个自治组织逐渐行政化。虽然居委会的行政工作非常繁重，但是居委会的权力却非常有限，又导致了居委会的权责不对等，职责不清晰。而随着居委会行政化趋势的加剧，居委会牌子多、衙门多、流程多，居民不得不多次跑路，多处跑路，事实上基层服务的最后一公里并未打通。
（二）自治职能虚化限制了居民的主体性
吴晓林等学者认为，在社区自治理念中，“多元主体协作”“议行分设”等理念主要是为了避免居委会在社区的权力独大[4]。但事实上，社区“权力”相对有限，毕竟社区的职责不是要处理行政事务，而是要服务居民解决问题。现在我们经常听到社区抱怨“权责不对等”，更多是繁杂的社区事务让社区工作者有限的权力应对感到能力不足，社区工作者对社区自治职能虚化的无奈。在社区，特别是城市社区，居民如独立的原子，除了必要的工作和应酬等活动，一般都紧闭家门，自我隔绝，很少主动和其他居民交流沟通，也很少愿意主动参与社区事务，面对这一现象，社区居委会没有“权力”也暂时没有“能力”让他们主动参与到社区共治共享中。
（三）公共服务缺陷削弱了治理的系统性
受种种条件限制，社区基本公共服务缺乏，比如：因财政投入缺乏和资金管理机制不健全，导致服务质量不过关、服务内容不全面;因管控服务方案不完善，导致服务内容无法真实全面的体现社区居民意愿;因服务机构缺乏科学管理、缺乏服务责任等原因导致服务脱节甚至流于形式，服务效率偏低，影响服务质量。特别是在农村，由于“平面社区”的本质特点和城乡差别，不同程度存在公共服务配套不足、政务服务效率低下、生活服务量少面小等问题，在构建“十五分钟社区服务圈”上还有很大距离。
二、直击痛点：农村居站分离体制创新勇于破冰
基层社会管理的创新不在于社区自治能力的行政培育，而在于社区行政管理体制的改革，在于辩证地处理行政化倾向和居民自治之间的关系，在有限自治的基础上不断提升治理水平，最终有效发挥社区社会管理和公共服务的双重职能。鉴于此，2018年以来，崇州市在学习借鉴成都市其他地区“居站分离”经验教训的基础上，在现代农业功能区内选择4个区域开展“居站分离”改革试点工作，对有效破解农村地区的社区治理困境有着重要的借鉴意义和推广价值。针对社区面临的痛点，崇州市根据农村社区“散居、聚居、混合”三种居民生活形态，通过变革公共服务组织方式、供给方式和配置方式，努力为市场主体、产业从业人员、游客、社区居民等四类群体提供更好服务，着力构建“功能完善、服务多元、便捷高效”的15分钟社区基本公共服务圈，为农业功能区“两级政府三級管理”体系提供有力支撑。 （一）改革的目标导向
重心下移：推进建制下设、力量下沉、重心下移，促进服务距离由远到近、服务事项由少变多、服务渠道由分到统。
便捷高效：聚焦流程再造、程序再优、主体再增、范围再扩，统筹推进政务服务、生活服务和自治服务，大力推进智慧社区建设，积极构建服务主体多元、服务方式便捷、服务功能完善的社区管理服务平台。
还权赋能：理清社区工作站、社区居委会职能职责，提升社区居委会服务质量和自治职能，实现政务、居务在社区分设共建、各司其职又相互配合。
分层分类：因地制宜、因事而定，做好统筹兼顾、顶层设计，充分考虑不同区域、不同类型的社区特点和多元主体实际需求，抓住关键环节，分层分类、循序渐进，在试点探索的基础上总结经验并逐步推广。
（二）改革的实践走向：“三分开三重组三机制”，推行居站实质性分离
宁夏党校
1.分设办公场所、分解行政事务、分离职能职责。以社区工作站为圆心，以步行15分钟路径为半径，打破村级行政区划的界限，科学选址设置社区工作站，剥离居委会里原本应由政府负责的行政事务，由社区工作站来承担;将县乡两级能够下放和应该下放的政务服务和行政事务统筹下沉到工作站。作为乡镇下设机构，社区工作站需承担15分钟服务圈范围内的行政管理、行政监管和公共服务等职能，并统一制章，赋予工作站在崇州范围内具备乡镇同等效力。居委会在党组织引领下，依法开展自治，发展村（社区）集体经济，促进社区发展治理。
2.重组政务服务、重组生活服务、重组自治服务。重组政务服务：编制完善政务服务的事项清单和服务指南，简化材料、再造流程、缩短时限;将办事窗口设置为综合服务窗口，统一实施“首问负责、一窗受理、全程代办和限时办结”;构建实体窗口、网上政务、移动终端、自助服务终端“四位一体”政务服务模式。重组生活服务：建立健全社区农商文旅体服务体系，探索社区服务“一站多点”，发展社区生活性服务业，开展缴费、金融、查询、邻里交往等在线服务;投放“天府通”自助服务终端，推广使用“天府市民云”App，建设功能完备、覆盖有效、布局合理的优质便捷生活服务圈。重组自治服务：强化社区党组织引领和自治组织建设，大力培育社区自组织、社会组织、社会企业和志愿者团队：推进“三社联动”与社区可持续营造行动，合力建设新型农村社区。
3.组织保障机制、运行管理机制、评价考核机制。建立健全组织保障机制：社区工作站设立站长、副站长各1名，以及工作人员若干名，由乡镇机关干部和聘用人员组成;站长由乡镇领导班子成员担任、副站长由乡镇内设机构负责同志担任。建立健全管理运行机制：按照人岗相适、择优进入准则选派聘用社区工作站人员;统筹建立长效培训制度，把工作站人员培养成为业务能力强和综合素质高的高精尖人才;坚持关爱基层、突出实绩，对表现优秀的在评先评优、提拔使用中优先推荐;编制《工作站政务服务事项清单》《居委会依法自治事项清单》，系统梳理服务、审批、监管事项，明确社区工作站、社区居委会各自具体任务。建立健全考核评价机制：完善社区工作站的相关制度，以乡镇为主对社区工作站进行考核督查，同时接受社区居民的评议和监督：委托第三方定期开展民意测评，建立以群众的满意度为重要衡量标准的社区居委会评价体系和评价结果公开机制。
三、成效价值：居站分离的逻辑演绎与改革意义
从改革成效来看，当前的居站分离改革普遍存在着行政职能撤出居委会引发的社区自治危机和边缘化危机、居委会和社区工作站两者关系利益不易整合、社区工作站承接大量工作后的行政化替代和过度市场化倾向等问题，崇州市在一定程度上对上述问题进行了重新解答，并初具成效。
从试点区域来看，其它城市的“居站分离”试点都在城市社区，而崇州的试点在农村社区，受经济社会发展水平参差不齐的影响，改革难度更大、课题更新，取得成效后对以农业为主的地区更具参考性和借鉴性，崇州市“居站分离”改革主要表现为以下六个不同，由此助推社区治理的三大转变。
[主要区别 其他城市 崇州市 崇州市改革特点 改革背景不同 扭转居委会“行政化”倾向 在功能区改革背景下，重构社区管理服务体制 突出机构人员下沉、政务服务下沉、生活服务下沉，为功能区“俩级政府三级管理”体系提供支撑 机构设置不同 民办非机构、社会组织购买社会服务 社区工作站作为乡镇（街道）下设机构工作人员由体制内人员担任 有效解决社区工作站的法定地位强化对基层的行政管理和监管职能 试点区域不同 城市社区 农村社区 经济社会发展水平参差不齐，改革难度更大、课题更新 服务内容不同 传统意义上的社区行政事务 ·传统行政事务·行政审批和政务服务·叠加生活服务 ·提供专业化政务服务、精细化产业服务和个性化生活服务·服务距离由远到近、服务渠道由分到统、服务事项由少变多、服务时效由长变短服务群体 服务群体不同 社区居民 ·社区居民·市场主体·产业从业人员·游客 ·服务群体由一到全，满足产业生态圈、生态链各类需求 服务半径不同 单个社区 15分钟社区基本公共服务圈 ·打破地域空间和行政区域限制、服务范围由小到大 ]
（一）社區行政简化：构建扁平高效管理体制
居站分离的实施进一步区分和细化了社区行政工作的两类事务，包括行政服务和行政任务。其中，行政服务侧重于面向群众提供公共服务，是维系基层组织和群众制度性联系的纽带，是积聚治理资源的重要途径，具有“为民负责”的特点，而行政任务则是侧重于处理自上而下传导和分配的政治任务，具有“对上负责”的特征。居站分离就是立足于二者的差异性，在明确治理方向的前提下，通过社区工作站为上级行政任务在社区及时传达与落实搭建桥梁，同时促进居委会与社区工作站的交叉配合，有效避免机构分设的问题，最大限度地凝聚社区治理合力，最终强化行政服务的便民作用，弱化行政任务的政治职能，实现让行政任务合理合法下沉的目标。在社区改革的进程中，崇州市采取的居站分离简化了社区行政工作，剔除了其中形式主义、不合理的成分，将社区行政任务简化至合理、可承受的范围之内，通过完善扁平高效的管理体制，使社区治理改革更加合乎社区发展实际及基层治理需求。 作为乡镇政府下设机构的社区工作站，崇州农业功能区的四个改革试点承接了大量的政务管理服务，从“原来行政工作落脚到社区，由居委会全部承担的传统方式”，转向“由社区工作站根据社区居民需求，承接公共服务的机制”，[5]大幅度减轻居委会的负担，有效解决了区域内行政主体的问题，从根本上促进了居委会自治本位的回归。
（二）社区有效自治：推动基层民主纵深发展
社区作为基层治理的重要组成部分，具备自治性和行政性两大属性，具体承担居民自治和行政工作两项职责。居站分离基于社区的特殊职能，立足于社区资源的有限性和居民需求的无限性之间的矛盾，在有限社区的基础上，合理配置各项资源，充分实现社区有效自治。具体体现在两方面：一是以社区自治空间的有限性为基础，根据社区实际情况采取灵活的形式，将社区分解成若干自治单元，打破社区碎片化特征，因地制宜地实行片区多元化治理，合理降低自治空间，崇州居站分离推行实施的乡镇自治、片区自治、村社自治就是典型的尝试;二是以社区居民的有限参与为基础，借助社区工作站这一基础平台替政府分担职能，让居委会回归本位，高效履行管理职能，最大限度的激活和提高居民参与社区自治的主动性。
崇州农业功能区的居站分离正是以社区治理的有效性和整体性为出发点，以提高社区自治能力为目标导向，在实践中将工作重心转移到居民自治之中，切实让人民在社区治理中“当家作主”。目前，崇州市民政、人社、卫计等8个部门下沉到社区工作站的政务事项共145项，其中服务类112项、许可类33项，可直接办理85项、代办50项、初审9项、委托办理1项，比试点前增加60项（之前乡镇可办理49项、片区站所可办理24项、村社区可办理12项，共计85项），初步实现了服务事项由少变多、服务渠道由分到统、服务范围由小变大、服务距离由远到近、办理时效由长变短、服务群体由一到全。
（三）社区服务升级：满足居民多层多样需求
随着人民生活质量的快速提升，人民对便捷化、高效化、智能化的服务要求不断增长。如何确保社区资源的利用契合居民多样化的需求偏好就成了社区治理中的重点和难点。居站分离的实施使得社区能充分发挥资源供给者的作用，通过缩减办事流程，升级服务体系，充分落实行政、服务职能的有效对接，并依托社区工作站有效衔接居民需求和政府行政管理。在跳出资源和阵地服务框架的同时，凸显需求导向、居民體验，着力提供高品质、多样化的服务，切实提高社区居民的获得感和归属感。
崇州的居站分离在农业功能区试点区域优化服务布局、丰富服务型态、提升服务质量，建设功能完善、覆盖有效、布局均衡的15分钟社区优质生活服务圈，初步形成社区农商文旅体服务体系。在社区工作站、游客中心等服务点，充分叠加水电气缴费、查询、游客咨询、物流驿站等服务。通过投放“ATM自助终端”，布置“农贷通”网点，进一步延伸金融服务到群众身边;宣传推广“天府市民云”App，让农村社区居民第一时间享受到集成快捷的“掌上服务”。
四、问题反思：继续推进的遵循原则和路径探索
（一）居站分离改革继续推进的遵循原则
社区自治是基层治理改革的重要目标。一直以来，社区自治采用了两个核心举措，一是以“居站分离”为代表的“去行政化”，利用制度设计实现从外部保障社区自治的目的;二是以居民议事会和居民代表大会为代表的“议行分设”，通过架构自治组织实现从内部激活居民自治。虽然手段频出，但实际效果却并不明显，社区自治问题依然是困扰基层治理的难题。比如“居站分离”实施后，造成了一些地方社工站急剧膨胀而社区居委会反而边缘化了，[6]同时“费随事转”等配套制度设计几乎流于形式，往往被上级部门以“非制度性约束下行政化传导机制”巧妙回避了[7]。所以社区去行政化效果不显著，自治很难有突破性的进展。对传统路径的依赖和现实操作的复杂性，让社区自治运动呈现出了“内卷化”[8]。
从社区自治发展的具体情况来看，未来居站分离进一步改革所需考虑的工作有三点：第一，如何规避行政事务从居委会剥离可能引发的社区自治和边缘化危机;第二，如何协调居委会和工作站角色，整合两者关系利益;第三，如何防止社区工作站承接大量工作后的行政化替代和过度市场化倾向。
1.如何规避行政事务从居委会剥离可能引发的社区自治和边缘化危机
随着社区工作站的设立，许多原本由居委会承担的事务转嫁给了工作站，虽然居委会能够腾出时间和精力从事自治、服务等事项，但自治工作相对偏“虚”，在工作内容和工作形式上与行政事务相比不够“实”，而行政事务的突然剥离，会让一些居委会感到无事可做。随着行政事务的转移，居委会失去了与此相关的各类资源：在人员配备上，居委会人员有所减少，日常工作面临人手缺乏问题;在经济资源上，街道政府给予的经济支持较少，福利经费等资源短缺;在行政资源上，居委会失去了与行政事务相伴的来自政府的行政资源和行政权威。这些变化在某种意义上改变了社区居委会资源的汲取模式，[9]弱化了社区居委会和体制内的组织间的关联。过去，居委会在社区居民眼中就是一个行政组织，居委会的权威性和公信力来自于行政组织的性质，来自于它身后的行政资源。“居站分离”后，对居民而言，没有“行政事务”权力的居委会、自治能力相对有限的居委会吸引力和向心力将会出现下降，居委会联系群众服务群众的功能被抽空，居民对居委会倡导的社区事务热情度下降，很可能导致居委会的“空心化”与边缘化。
2.如何协调居委会和社区工作站角色，打破行政壁垒，整合两者关系利益
从当前各地开展“居站分离”的实际情况来看，其制度设计并未超越传统的社区行政化垂直整合而产生的结构性缺陷。“居站分离”后，社区工作站所承担的工作范畴和过去居委会的工作范畴有很大的重合性，而根据社会发展规律，一个新组织的诞生源自它具备旧组织所不具备的新功能，如此新组织方可脱离旧组织而独立存在。但是在“居站分离”改革过程中，作为新组织的社区工作站是对作为传统组织的社区居委会的职责覆盖，这样新旧组织不可避免的交织在一起。“居委会在从权责型转向生计参与型的过程中，将会因为角色转换而引发和社区工作站的利益冲突”，这些都将导致居委会和社区工作站角色协调有难度，存在行政壁垒和利益冲突等问题。 3.如何防止社区工作站承接大量工作后的行政化替代和过度市场化倾向
在基层社区治理的路径摸索过程中，要实现政府行政事务不进社区，最大的问题是这些繁杂的工作到底应由谁来承担，而通过反复甄选，社工站成了社区的替代主体。在居站分离改革过程中，通过另设社区工作站机构，以此为组织载体将行政事务延伸至社会最基层，解决政务要进社区必须先进居委会的难题。在这一过程中，社区工作站是作为独立的组织和社区居委会共同治理社区的。为解决社区工作站的合法性问题，部分地区采用政府购买服务的形式，让社工站承担相应的公共服务和行政事务，如果把握不好度，就很容易让社区工作站走向准市场化。此外，社区工作站在承接了大量事务后，也面临着负担过重、待遇偏低、身份不明、权责不等等问题。[10]而社区工作站存在本身不可避免地要增加政府的运作成本，因此在去社区行政化的同时，又很容易陷入了社工站行政化替代的陷阱。
（二）崇州续推进居站分离改革的路径
1.汇聚思想共识，凝聚改革发展合力
“居站分离”改革，是崇州市深入贯彻落实中央、省委、成都市委关于加强社区治理和深化农村行政管理体制改革系列重大决策部署的重要实践。虽然在改革过程中存在一定的问题和挑战，但我们不能因噎废食，务必要提高改革的认识、凝聚改革的共识、汇聚改革的合力，切实将党的路线方针政策落实到“最后一公里”，不断提升居民参与度、获得感和幸福感。
2.聚焦需求导向，突破行政区划限制
紧扣“15分钟社区基本公共服务圈”理念，结合“散居、聚居、混居”三种社区居民生活形态，聚焦现代农业功能区产业生态圈、生态链上产业从业人员、市场主体、社区居民、游客等主体需求，突破传统行政区划界限。合理布局站点，结合本地特色，着力构建优质社区生活服务圈。
3.突出能力建设，实现服务专业精细
按照“能放则放，应放尽放”原则，在前期下沉社区工作站的145项政务服务事项基础上，再梳理、再下沉、再优化一批行政事务，实现面对面沟通、心贴心服务和实打实便民。要加大对社区工作站的业务指导和培训，加强规范化制度化建设，不断提升社区工作站服务的专业化、精细化水平。
4.引导职能归位，提高社区自治能力
引导居委会回归自治属性，聚焦基层党建，办好社区的公益事业与公共事务，培育社区精神，投身发展集体经济。要构建居站分工明确、职能归位、相互配合的社区发展治理格局，防止村（社区）因剥离行政事务而出现边缘化和空心化。
5.注重宣传推广，营造治理良好氛围
利用各类媒介、各种场合以简单明了、浅显易懂的方式，宣传社区工作站的服务内容、服务方式，提高各类主体知晓率。要充分听取服务对象意见建议，促进社区工作站在运行中规范、运行中完善，不断拓展服务内容，提高服务质量。
参考文献：
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[5] 翟坤周，王国敏.我国移居农民集中居住的实践逻辑与实证分析——成都实践检视[J].学习与实践，2016（10）.
[6] 张雪霖，王德福.社区居委会去行政化改革的悖论及其原因探析[J].北京行政学院学报，2016（01）.
[7] 王 猛，乔海彬，王 杨.非制度性约束与行政化传导：分析社区行政化的一个理论解释框架——基于无锡市A社区的个案[J].云南行政学院学报，2016（02）.
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