南京自贸区建设：优势、挑战与路径

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　　位于南京江北新区的南京自贸区作为第三批加入自贸试验区中的一员，根据国务院批复，将着力建设具有国际影响力的自主创新先导区、现代产业示范区、对外开放合作重要平台。要使南京自贸区最有效地肩负起为全省乃至全国进一步扩大开放和推进实体经济创新发展探索新途径、积累新经验的重要使命，必须在南京自贸区建设中清楚透视其突出的优势，透彻解剖其面临的挑战，精准选择其适当的路径。
　　一、南京自贸区建设具有的优势
　　由于南京自贸区坐落在南京江北新区内，所以江北新区的突出优势和南京的独特地位使得南京自贸区建设也具有了明显的优势。
　　江北新区已经凝聚起的人才资源优势和科教资源优势，对于推动南京自贸区的现代产业体系建设可以发挥突出的作用。作为南京自贸区的承载地，江北新区具有国家级新区、自贸试验区、苏南国家自主创新示范区“三区”叠加的优势，凭借有力度的人才政策、依托丰富的科教资源，已经为南京自贸区的创新驱动集聚了较强大的动力。一是塑造人才优势，集聚更多创新的人才资本力量。江北新区一直十分重视人才资本力量在创新发展中的突出作用，并且始终竭尽全力地引进和培养各类高层次人才。目前，江北新区拥有诺贝尔奖获得者2人、两院院士35人、国家级人才89名、省级人才313名，正在加速成为高层次人才集聚高地。为了能不断地从人才流动中受益，促使自贸区能够引得进、留得住、用得好海内外高层次人才，一系列完善海外人才引进的政策和管理办法不断被推出，境外人员出入境、长期居留、在区内落户和就业的“绿色通道”正在开辟，入境入区人员医疗健康、子女入学、安居住房等方面的服务工作不断强化。一系列的人才政策，必将有效强化南京自贸区创新发展的人力资本支撑。二是汇聚科教资源，增强科技创新的实力。江北新区设立以来，已经构建了由众多高校组成的南京市江北高校联盟，组建了50多个各类工程技术中心以及科技创新平台，集聚了以英国剑桥大学南京科创中心为代表的数百家国内外知名高科技企业及研发机构，2019年新增高新技术企业数量超过200家。目前，江北新区已经集聚了近300家集成电路企业、700多家基因及生命健康产业链企业、500多家各类金融企业，新区“芯片之城”和“基因之城”已初具雏形，这对于南京自贸区增强科技创新实力，重点发展以集成电路产业和生命健康为主导的现代产业，建设对外开放合作的重要平台，将形成十分有利的支撑。
　　江北新区打造一流营商环境取得的突出成效，可以有效增强南京自贸区对于入区企业的吸引力。江北新区坚持制度先行、大胆革新，全力打造市场化、法治化、国际化的营商环境，已经取得突出成效，可以使入区企业在生产经营方面享受到诸多红利。一是市场准入环境更加宽松。为营造更加宽松便利的市场准入环境，吸引更多企业入驻新区，江北新区重点针对企业入区后办事难、经营难的问题，深入进行改革，简化办事流程，压缩管理环节，产生了良好的效果。在深化商事登记制度改革方面，推出了一系列更加便利高效、精准优质的工商登记政策措施，不但有效提升了区内现有企业的满意度，而且可以为企业入驻南京自贸区创造明显的有利条件。二是商标注册便利化程度高。落户于江北新区的政务服务中心作为江苏省唯一一个全面授权窗口的南京商标受理窗口，不仅可以在商标业务方面为南京和省内城市服务，而且还能够将商标服务业务辐射到长三角地区及周边城市。新区政务服务中心通过“商标专用权质押”登记业务，可以使需要缓解融资难题的南京市及周边地区的中小企业在江北新区直接享受到優质高效的商标质押服务。三是知识产权保护体系完备。江北新区在保护知识产权方面做出了不懈努力，2016年11月设立江北新区知识产权仲裁院，为新区民商事主体提供仲裁咨询、立案、开庭审理等仲裁法律服务，在知识产权方面，提供全领域仲裁服务。2017年3月设立江北新区知识产权维权援助分中心，接受和处理单位或个人对知识产权侵权的举报或投诉，为企业提供知识产权风险诊断等多项服务。2017年4月成立江北新区知识产权法庭，专门负责审理发生在江北地区、诉讼标的额为200万元以下的一般知识产权民事案件和知识产权行政、刑事案件。2017年11月，中国（南京）知识产权保护中心落户南京江北新区，启动集快速审查、快速确权、快速维权于一体的快速协同保护工作，为包括新区本地企业在内的区域企业带来巨大知识产权“利好”。为了在高端产业发展和高端创新资源利用中充分发挥知识产权的战略支撑性作用，江北新区积极与国际接轨，在全市率先实现了专利、商标的集中统一管理，有效提升了新区知识产权工作的服务效率，为企业开展专利申请活动提供了极大便利。
　　南京市的创新面向全球，政策含金量高等对创新发展特别有利的因素，能够为南京自贸区的创新发展提供很大的助力。一是南京的创新面向全球。南京多年来一直很重视开门搞创新，面向全球扩大创新合作，最大限度地用好国际创新资源，大力度融入全球创新体系。在南京创新名城建设中，开放创新被作为主攻方向，用好全球资源被当作有效路径，开放合作创新的动力活力被最大限度地激发出来。为了在全球范围有效配置创新资源，南京不断加大“走出去”的力度，通过高校合作、友城合作、园区定向合作、企业互利合作以及国际文化交流等渠道，建立常态化、可持续的紧密合作关系，同时实施更高水平的“引进来”，集中力量打造一批载体平台，让国内外高端创新资源在南京交汇交融，使南京的创新直通全球创新最活跃的地区。二是南京鼓励创新的政策含金量高，这样的政策大环境也将会为南京自贸区建设提供助力。2018年发布的《关于建设具有全球影响力创新名城的若干政策意见》，围绕建设“综合性科学中心和科技产业创新中心”的目标，出台了10条高含金量政策措施，其中包括对全球顶尖人才领衔的高端创新创业团队或项目，实行“特事特办”、资助可以上不封顶;对入选省顶尖人才支持计划的，按1：1比例给予引才企业最高1亿元配套资助;实施大学生“宁聚计划”，每年吸纳20万以上大学生在宁就业创业，研究生以上学历及40岁以下的本科学历，以及高级工以上技能人才，允许先落户后就业。2019年设立的重大科技创新平台专项，重点支持国家重大科技基础设施、国家实验室、国家研究中心建设。在宁高校院所参与国际大科学、大科技工程，最高给予20%的奖励;在宁企业参与或承担国家科技重大专项，按到账国拨经费1：1支持。 　　二、南京自贸区建设面临的挑战
　　南京自贸区建设要聚焦创新驱动，对标全球影响力，强化要素集聚力，提升人才创造力，大力促进科技与产业、金融深度融合，这必然会面临诸多挑战。
　　自贸区创新性规章制度与其他法律性文件可能存在冲突。我国现行的中央统一集权、地方适度分权的立法权限划分体系，使得有关自贸区的法律冲突展现为多层面、多层次。在此背景下，南京自贸区建设中的制度创新也难免与有关法律产生冲突。南京自贸区建设必然要结合本地实际立法需要出台自贸区的规章制度，自贸区的先行先试、创新发展也需要在规章制度中有所体现，这就容易使规章制度与现行法律产生多层次的冲突。例如，在税收、金融、航运等领域对外开放程度不断加大的同时，自贸区采用的负面清单规章制度就很容易与国家法制建设的滞后性产生冲突。为了促进经济发展，自贸区负面清单规章制度需要不断地对清单进行整理与更新，法制建设的滞后性必然会对这种更新形成挑战。
　　自贸区推进金融领域改革将面临明显的风险。南京自贸区建设的重点之一是实现金融领域的大力度改革开放，这可能既是南京自贸区建设的最大亮点，也是最大挑战。金融领域的改革开放涉及四个方面：在自贸区内先行先试人民币资本项目可兑换;在自贸区先行先试金融市场利率市场化;在自贸区内创造条件扩大人民币跨境使用;建立与自贸区相适应的外汇管理体制。四个方面的改革意味着，自贸区要与“区外境内”的其他地方实行不同的金融制度与金融政策。应该说，这样的改革，其意义不可低估，如果改革成功，会倒逼自贸区外其他地方的金融制度与政策发生根本性改变。但是，在南京自贸区率先推进这些金融核心制度与核心政策的改革，也具有相当大的挑战性。自贸区与“区外境内”的其他地方实行不同的金融制度与政策，必然导致自贸区内外利息差、汇率差的形成，而利息差、汇率差会吸引大量金融机构在自贸区注册，借此来利用国际金融市场筹资，并利用制度空子进行投机套利。一些注册地在自贸区、经营服务却大多在自贸区外的从事服务贸易的企业，也会利用特殊利息差、汇率差进行投机套利活动。这种利用自贸区内外利差、汇差不一致情况进行筹资或投机套利的行为，往往会给自贸区正常的经济与金融活动带来较大的风险。
　　自贸区的服务与管理会面临挑战。自贸区的服务与管理有别于以货物贸易和制造业为主要开放范畴的保税区，它有比保税区更加复杂的综合服务与管理内涵。保税区强调物流与商品贸易便利化，自贸区强调投资与服务贸易便利化。前者主要由海关监管，后者由于涉及贸易、金融、投资及基础服务，日常管理和审批程序复杂，关联部门多。对自贸区而言，凝结监管网络的难度远远高于界定开放领域的难度，管理的进度势必滞后于现实需要，因而在建立监管协调和跨境资金监测机制方面要承受较大的压力。同时，自贸区在转变政府职能、简化审批方面也要接受挑战。南京自贸区必然要探索将全部审批程序尽量压缩，提高政府服务效率，降低企业经营成本，这就要求所在地政府具有国际化视野，能借鉴国外成熟模式进行政策创新，为顶层设计进行宏观思考，从而使政府必须接受职能转变与效率提升的挑战。
　　自贸区建设的财政推动力量将面临考验。为了真正充当好经济高质量发展的先行者，南京自贸区必须在先行先试中有效解决共性技术和基础研究匮乏与落后的问题。因此，政府需要持续增加基础技术的投入，在核心技术领域积极运用财政支持政策，这就需要相对充裕的财力保障。但是，在全国经济增速放缓、财政收入整体难以增加的背景下，南京的经济增速虽然在东部沿海GDP过万亿城市中名列首位，但总体上还是呈现了放缓的趋势。一般公共预算收入的增速虽然在省内领先，但其总量却比苏州少30%左右。种种因素决定了在现行财政管理体制下，南京市一般公共预算收入预期增长难以大幅度提升，这必然导致政府可用财力相对减少，客观上会减弱财政助力南京自贸区建设的力度。
　　自贸区制度改革的可复制和可推广存在难点。在江北新区独特的区位优势下，构建和试验的南京自贸区的经验做法，若想在较高程度上克服区域异质性，在南京全市乃至江苏全省实现南京自贸区制度创新和改革的可复制和可推广，这会存在很大的困难。由于南京江北新区的特殊地位，所以南京的其他区域或江苏的其他城市不能冒进效仿南京自贸区的做法，因而南京自贸区的各项制度与政策“移植”到自贸区外，在南京全市乃至江苏全省范围内“复制”将是一个难点。
　　三、南京自贸区建设应选的路径
　　建设自贸区，南京是后来者。我国最早获批自贸区的一些省市，有的已经推出了自贸区建设“3.0”版本，他们高水平建设和运营的经验，值得南京借鉴。为了尽快把南京自贸区从“纸面”落到“地面”，从“理念”变为“实践”，需要进一步对标先进、集思广益，让自贸区建设的路径完善起来。
　　突出开放创新，高质量建设自主创新先导区。建成“自主创新先导区”既是江北新区的首要战略定位，也是南京自贸区的第一个功能定位。所以南京自贸区应该更加突出创新在发展中的核心地位，以全球视野和国际眼光深入实施创新驱动发展战略，围绕优化创新生态、提升综合创新能力的发展要求，形成区域性科技创新“强磁场”，积极打造一批高水平的、具有鲜明自主创新特色的开放创新载体，以持续创新推动自贸区产业迈向价值链更高端。同时，依托众多的世界性技术联盟、创新中心和高端公共技术服务平台，从全球范围广泛集聚更多的自主创新优质人才资源、科教资源和资本资源等要素，将自主创新先导区的建设推上更高层次，将南京自贸区真正打造成高水平创新成果的策源之地。
　　突出“两城一中心”，高质量建设自主可控现代产业体系。在南京自贸区获批前的近几年中，江北新区已经围绕“基因之城”“芯片之城”和“新金融中心”建设目标，通过持续加大招商引资力度，着力建设自主可控的现代产业体系。目前现代产业体系中的集成電路产业和生命健康产业已分别超过了300亿元和900亿元的规模。南京自贸区叠加进江北新区后，应该发挥好更加开放、更加灵活的政策优势，进一步聚焦“两城一中心”主导产业，通过打造高质量营商环境和政策体系，将大批掌握核心技术和关键环节的企业吸引进自贸区内，进行大力度培育和激励，并尽快促使集成电路产业和生命健康产业分别形成超千亿级产业集群。同时，要放眼全球，加大招商引资力度，加快提升“两城一中心”发展能级，努力打造具有国际影响力的现代产业地标。 　　突出服务国家战略，高质量建设全国全省开放合作新高地。应该利用江北新区打下的基础，紧紧围绕国家重大战略实施的要求以及将自贸区建设成江苏对外开放新窗口和新高地的目标，积极打造特殊经济功能区，建立与国际通行规则相衔接的制度体系，高度重视以自贸区建设推动“一带一路”建设、长三角一体化战略、长江经济带发展战略等国家战略的更好落实。要切实发挥开放型制度体系优势，在积极参与“一带一路”科技创新合作行动中推动自贸区的统筹国际业务、跨境服务贸易和前沿科技研发等功能集聚，在加强“一带一路”国际产能合作中扩大自贸区各类服务部门的开放比例，强化开放型经济集聚功能，加大开放型经济的风险压力测试，加快存量企业转型升级，提升区域产业能级。
　　突出金融改革开放，高质量建设产融结合示范区。要大力吸引外资金融机构入驻，探索开展跨境人民币业务创新以及债券、股权融资支持工具试点，加快将自贸区建设成为重要的区域性跨境金融试点区，为高效服务实体经济发展提供更加有力的支撑。倾力打造国家级知识产权金融创新试验区、知识产权金融服务物理集聚区和知识产权金融互联网公共服务平台，突出科技、金融、产业协同发展，构建开放共享的“金融+科技生态圈”，推动境内外科技企业孵化与科技成果产业化。在扩大金融领域改革开放的同时，要围绕面向国际的金融市场和交易平台建设，大力提升区域金融市场配置境内外资源的功能，并积极吸引境内外机构投资者参与。
　　突出投资贸易便利化，高质量建设开放型经济发展先行区。要加快构建符合国际化要求的投资和贸易规则体系，通过有效简化程序和手续、协调适用法律和规定、优化基础设施标准，加速要素跨境流通，为自贸区建设开放型经济发展先行区创造一个简化的、协调的、透明的、可预见的环境。通过完善和优化运输、许可、检疫、电子数据传输、支付、保险、企业信息等诸方面要素，消除烦琐手续带来的重复工作、资金、时间的消耗。通过将制度建设和制度创新对标国际惯例，实现投资、贸易、资金流转、货物运输、人员从业等各个方面的创新突破，在物流和仓储领域以及贸易和加工企业实现覆盖贸易全价值链的货物状态分类监管，以消除通关时的盲目性、减少名目繁多的文件和标准，有效节约流转时间和降低贸易成本。通过对原来碎片化的、“蜂窝煤”状的便利化措施加以整合、贯通，促使已有贸易便利化措施得到进一步深化和集成，從而对建设开放层次更高、功能更完备的投资贸易发展平台提供最大助力。
　　（作者系中共江苏省委党校经济管理教研部教授）
　　责任编辑：张蔚菊
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