关于PPP项目和政府投资的关系、PPP项目是否形成政府债务的讨论
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摘 要：政府和社会资本合作模式（PPP）是在基础设施和公共服务领域政府和社会资本方建立的一种长期合作关系。本文探讨PPP项目和政府投资的关系、PPP项目的可用性付费是否形成政府债务问题。
关键词：PPP 政府;投资;债务;政府和社会资本合作
根据财政部政府和社会资本中心公布的数据显示，截至2019年9月底，累计纳入库项目9，248个、投资额14.06万亿元;累计落地项目6039个、投资额9.2万亿元。
PPP项目为缓解地方政府支出压力，平滑财政支出，保证政府公益类项目的实施发挥了巨大作用。但是，在PPP项目的实施过程中也发现许多问题争议。笔者就PPP项目是不是政府投资项目、PPP项目的可用性付费是不是政府债务两个问题展开讨论。
一、PPP项目是不是政府投资项目
《政府投资条例》由国务院于2019年4月14日发布，并于7月1日起施行。对于PPP项目是不是政府投资项目，《政府投资条例》对PPP项目是否具有约束力，业界有不同观点。
政府和社会资本合作模式（PPP）是在基础设施和公共服务领域政府和社会资本方建立的一种长期合作关系。PPP项目的实施范围是基础设施和公共服务领域，这是政府一直主导的领域，政府负有建设责任。在PPP项目的实施过程中，政府方一直都是重要的参与方。在目前已落地的PPP项目中，大多采用BOT模式（即建设-经营-转让），最终社会资本方将PPP项目交付给政府。PPP项目理所当然的认为是政府投资项目，但是笔者从以下4个方面分析：
（1）从采购内容来看。PPP项目采购标的是社会资本方，要求社会资本方自身具备较强的经济实力和融资能力，并且具有项目运营能力。《政府投资条例》中规定，政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动。政府投资的对象是进行固定资产投资的建设活动。
（2）从资金安排来看。PPP项目要求本级人民政府将项目纳入中期财政规划。政府投资项目必须要先有预算安排，必须先有预算才能实施，所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。
（3）从项目法人主体地位来看。PPP项目由项目公司（SPV）作为项目法人并负责实施，而项目公司（SPV）是由社会资本方主导。政府投资项目的投资主体为政府机构和使用预算资金的政府授权事业单位。目前大多数项目，公司申请项目立项适用于核准制和备案制，而以政府机构作为立项主体申请项目立项适用于审批制。
（4）从付费环节来看。PPP模式下要求PPP项目建成运营后，财政部门根据PPP项目的绩效评价结果支付PPP项目可用性付费。从这个角度，笔者认为政府是采购服务，即基础设施和公共服务领域的服务。政府投资项目要求项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，根据工程进度支付。《政府投资条例》特别规定“政府投资项目不得由施工单位垫资建设”。
综合以上内容，笔者认为虽然PPP项目大多由政府方发起，并且是政府在负有实施义务的范围内实施，但是从实际运作中看，《政府投资条例》并不适用于PPP项目。
二、PPP项目的可用性付费是不是政府债务
随着我国政府债务规模的不断扩大，政府加强政府债务管理。地方政府纷纷将PPP模式作为规避政府债务限额，继续加大政府投资的突破口。
很多人不理解，为什么开展基础设施和公共服务领域的服务的建设，由政府投资会产生政府债务问题，而通过PPP模式运作就不会产生债务问题呢？规范实施的PPP项目所产生政府可用性付费是否属于政府债务呢？笔者就这一问题展开讨论。
负债在会计学上的定义：企业过去的交易或者事项形成的，预期会导致经济利益流出企业的现时义务。由此我们看到负债具有以下基本特征：
（1）负债是会计主体承担的现时义务;
（2）负债的清偿预期会导致经济利益流出会计主体;
（3）负债是由过去的交易或事项形成的。
而PPP项目的实施基本步骤（以BOT模式为例）是：
（1）由各级政府授权相应的行政事业单位作为实施机构采购社会资本方;
（2）中标社会资本方和政府授权的出资代表合资或独自出資成立项目公司（SPV）;
（3）项目公司（SPV）作为项目的法人单位选择建设方，实施项目建设，政府方在建设期间组织对PPP项目运作情况进行绩效评价;
（4）项目建成后，项目公司负责项目运营。在进入运营期后，政府方在运营期间组织对PPP项目运作情况进行绩效评价，财政部门依据运营年度和建设期的绩效评价结果合理安排预算资金，报请本级政府、人大批准后支付当期的可用性付费;
（5）运营期结束后，PPP项目根据合同约定办理相关交接手续。
通过以上步骤的分解，我们可以看到只有PPP项目进入第4步运营期以后，并通过绩效评价，政府方才承担的现时义务（支付可用性付费），然后财政部门安排预算资金，并报请政府、人大批准后，在下一年度予以列支。假如PPP项目未能通过绩效评价，政府方就不用承担相应的现实义务。这也就是实施PPP项目一定要有运营，一定要有绩效评价的原因。PPP模式下，政府通过项目运营和绩效评价约束承担的现实义务（可用性付费），并将承担现实义务（可用性付费）纳入预算管理，因此笔者认为规范的PPP项目不是政府债务。
但是从PPP项目的整体实施情况看，在政府签订PPP合同时，PPP项目意味着项目的实施和运营，政府支付可用性付费成为大概率事件，这符合或有债务的定义。笔者认为PPP模式下的政府可用性付费认定为或有债务更为合理。
因此各级政府有必要强化财政中期规划的约束力，严格执行预算管理制度，量力而行的实施PPP项目，避免在政府支付可用性付费时给当地财政部门带来巨大支出压力。
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