中国土地整治的投资状况与成效研究

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　　摘  要：土地整治已成為国家战略，实施土地整治花费了巨额资金，其成效如何，需要从多方面进行定性与定量评价。该研究采用中国土地整治项目的投资数据与验收数据，对近年来全国土地整治投资状况与成效进行了分析。结果表明：中国土地整治投资的理论研究取得了一定进展;土地整治投资额和建设规模在不同年份存在较大差异;2011—2017年年均投资489.04亿元，年均建设规模为217.58万hm2，年均新增耕地面积26.59万hm2;土地整治通过增加粮食生产能力保障粮食安全，通过改善生产条件、增加农民就业机会推动农村发展，通过城乡土地统筹、建设用地增加挂钩带动城乡融合，通过保护景观与生态环境助力生态文明。
　　关键词：土地整治;农村发展;投资成效;城乡融合
　　中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2019）（02-03）-0070-04
　　Abstract：Land consolidation has become a national strategy.The implementation of land consolidation has cost a huge amount of money，and its effectiveness needs to be evaluated qualitatively and quantitatively from many aspects.Based on the investment data and acceptance data of land consolidation projects in China，this paper investigates the state of land consolidation in China in recent years.The results show that：the theoretical research on land consolidation investment in China has made some progress;the amount and scale of land consolidation investment vary greatly in different years;the average annual investment in 2011—2017 is 48.904 billion yuan，with an average annual construction scale of 2.1758 million hectares，with an average annual increase of 265.9 million hectares of arable land;land consolidation increases grain production by increasing grain production.Ability to guarantee food security，promote rural development by improving production conditions and increasing farmers' employment opportunities，promote urban-rural integration through urban-rural land pooling and increasing construction land，and promote ecological civilization by protecting landscape and ecological environment.
　　Key words：Land consolidation;Rural development;Investment effectiveness;Urban rural integration
　　土地整治可增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善生产条件，增加土地价值[1]。土地整治是城乡统筹发展的重要抓手与平台[2]，对发展农业生产、提高生活质量、改善乡村人居环境等起到了重要作用[3]。从内涵来看，土地整治是指在一定区域内，依据土地利用总体规划，采取行政、经济、法律和技术手段，对田、水、路、林、村等进行综合整治、调整土地关系，改善土地利用结构和生产、生活条件、增加可利用土地面积，提高土地利用率和产出率的活动。有学者将土地整治的内涵总结为“对低效利用、不合理利用、未利用的土地进行治理，对生产建设活动破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用，以提高土地利用率的活动”[3-4]。从内容来看，土地整治包括农用地整理和非农建设用地整理。从任务来看，土地整治的目的是提高土地利用率和土地生产能力，使土地资源利用能够满足人口增加和社会经济发展的需求。本研究利用“十二五规划”以来土地整治投资的统计数据与文献资料，剖析土地整治投资研究进展、投资状况、投资成效等，进而提出政策建议，为土地整治投资理论发展与实践创新提供有益的参考。
　　1 关于土地整治投资的研究
　　有关土地整治投资的研究，可归结为以下几个方面：投资标准、投资决策、投资模式、投资效率、投资空间分异等方面。
　　1.1 投资标准 王大威结合单向工程密度与工程单价计算得到单位工程的平均投资标准，然后加总得到工程实施的投资标准[5]。谷晓坤等利用分省数据，分析了土地整治总投资与新增耕地投资的成本差异，阐释了投资差异的背后原因[6]。
　　1.2 投资决策 吴九兴等利用博弈论考察了宅基地整治的收益分配与投资分担问题[7];邹利林等从财务净现值、财务内部收益率、投资回收期等指标分析了成都温江区土地综合整治项目的投资可行性[8];何丹等对企业与村的合作土地整治项目中的投资分担问题作了理论分析，找到投资博弈的3个均衡[9]。 　　1.3 投资模式 徐青对民间资本介入土地整治的收益方式作了较好的解释[10];陈慧就社会资本在土地整治中的短期收益和长期收益进行分析，提出建立柔性激励机制，增加社会资本投资土地整治的可能性[11];吴九兴对公私合作土地整治项目给出了目标、收益与策略选择的博弈分析框架[12]。
　　1.4 投资效率 徐国鑫对全国“十一五”期间土地整治项目投资效率测算结果显示，总体投资效率较低，平均只有0.46，而且投资效率受到国家政策与管理制度的较大影响[13];张忆利用模糊综合评价方法，对黑龙江省财政投资的土地整治项目绩效作了全面评价，发现土地整治投资绩效整体上并不理想[14]。
　　1.5 投资空间差异 谷晓坤等发现了省际土地整治投资的目标村明显差异、成本与收益不对等[6];杨绪红等对全国2006—2012年土地整治投资的时空特征作了定量分析，发现各省的投资强度、投资重心、投资类型、空间关联等方面存在較多差别[15];杨俊等探讨了湖北省土地整治的投资差异及地域分异规律，发现投资的县域差距在缩小[16]。
　　2 当前我国土地整治投资的基本情况
　　根据《中国国土资源公报》（2011—2016年）和《中国土地矿产海洋资源统计公报》（2017年）[17]，整理相关资料得到表1。由表1可知，土地整治项目的实施数量都在2万个以上的有2012年、2013年;就项目规模而言，规模最大的年份是2016年，总规模达到333.73万hm2;就整治资金投入而言，资金最大额是2017年，总投入754.92亿元;就新增耕地来说，2012年新增耕地面积最多，达到46.56万hm2。表中列5为新增农用地，但2013年来统计公报中不再列出这一数字。可认为，2011年土地整治上升为国家战略以来，国家对土地整治的投入力度很大，特别重视土地整治对新型城镇化、城乡融合发展、新农村建设等方面的功能与价值。
　　3 土地整治投资的成效分析
　　3.1 保障粮食安全 在国家采取惠农政策、支农政策的引导和激励下，在广大农民、各个农场、科技人员等共同努力下，2011年以来中国粮食产量稳定在5.5亿t以上，基本保证了城乡居民的食物需求和经济社会发展的需要。随着人们生活水准的要求提高，其食物结构发生变化，加之耕地数量年年减少、后备耕地资源缺乏、耕地整体质量等级偏低等对土地产生的影响，中国粮食需求供给之间一直处于紧平衡状态。一方面，沿海地区的工业经济、城镇化的扩张非常迅速，占用了大量高质量的耕地，使得粮食生产主产区不断地向内地、向北方迁移，从根本上改变了过去中国“南粮北运”的粮食生产格局，转而形成“北粮南运”的局面;另一方面，从国际粮食市场来看，国际粮食价格波动较大，但价格上升是1个大趋势，对粮食的竞争性需求直接影响国际政治。在某种程度上来看，粮食作为一种农产品已经成为一种战略产品，左右粮食短缺国家的政治走势。
　　新时期，中国耕地保护的形势更加严峻，尽管出现个别年份补充耕地数量大于非农建设占用和自然灾害损害耕地的数量。土地整治作为一种建设性保护措施，在耕地保护中发挥了极其重要的作用。在强调补充耕地面积的同时，土地整治还需重视耕地质量的提高。按照“划得准、调得开、建得好、守得住”的要求，国家在各省市推动高标准基本农田建设。同时，按流域、成片、大规模地土地整治，极大地提高了农田机械化耕作水平、排灌能力和抵御自然灾害的能力，农业生产条件明显改善，实现了新增“千亿斤”粮食目标。例如，湖北2004—2011年累计投入282.70亿元，整治土地107.13万hm2，增加粮食产能5亿kg，涉及全省80%的乡镇，惠及千万农民[18]。安徽2006—2013年累计投入186.96亿元，整治土地110.38万hm2，建成高标准基本农田84.33万hm2，共实施项目数达到15090个。
　　3.2 推动农村发展 实践表明，土地整治一方面改善了农村生产生活条件，促进了农民增收、农业增效和农村发展;另一方面改善了农业生产条件，促进了农业规模化、产业化经营，降低了农业生产成本。通过合并田块、改善农田灌排设施、提高抵御自然灾害的能力和机械化耕作水平，推进农地适度规模经营;通过村庄整治，特别是城乡建设用地增减挂钩，改变农村“散、乱、差”的面貌，使得农民居住相对集中，更好地配置农村公共基础设施和公共服务设施;通过实施土地整治项目，增加了参与项目区农民的劳务收入和农业收入;通过参与土地整治项目，农民可以学习和吸收科学观念，增强自我管理、自我服务、自我发展的能力，培养符合时代要求的新型农民，推动农村社区文明建设和民主管理进程。可见，土地整治具有促进农村发展、增加农民收入、缓解就业压力等多重效应。这种效应也可以总结为“强农”、“富农”、“惠农”3个方面。
　　大量的土地整治实践证实，农业生产条件得到了明显改善，农业生产的机械化耕作、种植、收割水平得到了大幅度提高。土地整治中，每1亿元的投资可以创造大约150万个用工，增加参与土地整治项目施工的农民的劳务收入[19]。实施土地整治后，特别是村庄整治，改善了农村“散、乱、差”的面貌，农民居住条件、农村基础设施和公共服务设施大为改善。国家投资土地整理项目实施范围就惠及1200多万农民，新增耕地可以解决390多万人的长远生计。国家投资土地整理项目覆盖了49%的国家重点扶贫县，扶贫效果十分明显。2010年，云南省计划用5年时间实施“兴地睦边”土地整治重大工程，工程审定总预算投资86.2亿元，确定建设规模21.53万hm2，预计新增耕地面积1.53万hm2，新增耕地生产能力106.4万t[20]。“兴地睦边”土地整治工程还与旅游规划、烟水工程相结合，促进了农村种植结构、产业结构的优化调整，带动当地农民脱贫致富，有助于边疆地区、民族地区的经济社会发展和政治稳定。山东省从2006年实施增减挂钩以来，累计完成增减挂钩项目1457个，完成村庄拆旧3万hm2，复垦耕地2.47万hm2，改造或新建农村社区2270个，总投资达到600亿元，为农村发展作出重要贡献[21]。 　　3.3 利于融合发展 针对城乡之间土地要素流动受阻的现实困境，土地管理部门力图以土地整治，特别是城乡建设用地增减挂钩，构造统筹发展平台。近年来，各省市努力围绕城乡统筹这一课题，积极探索城乡建设用地整理，包括农村居民点增减挂、工矿废弃地复垦、城镇低效土地再利用，已取得了很大的成效，既有力地保护了耕地资源，又扩展了城乡用地发展空间。通过农村建设用地整治，既增加了耕地面积，又优化了城乡用地结构和布局，拓展了城乡发展空间，而利用节约出来的一部分农村建设用地，依法依规发展乡镇企业和非农产业，壮大了集体经济。通过实施城乡建设用地增减挂钩，按照有关规定将农村建设用地整治节余的建设用地指标在县域内调剂使用，获得的建设用地增减挂钩指标收益返还农村，有力地促进了新农村建设与城乡统筹发展。建设用地指标的调剂和交易，既拓展了城镇化、工业化发展的空间，又实现了土地增值收益趋于更合理的分配，促进城乡之间土地、资本有序合理流动和经济发展成果共享。
　　3.4 助力生态文明 土地整治从一开始就与土地生态、自然景观、环境保护密切相关。针对自然灾害损毁的土地、生产建设压占破坏的土地、退化沙化的土地，可以运用工程措施、生物措施等来改善和修复，最终恢复和提高土地的生态功能。在土地整治初级阶段，各个地方对土地的生态功能和生态建设的重要性认识不太清楚。新时代，生态文明成为土地整治的新目标，既坚守住耕地红线，又保障好生态环境[22-23]。在整治过程中，要尊重自然生态规律，确保自然资源持续再生，乡村生态优良，人居环境改善[24]。而当下的状况是对生态文明与生态效益重视不够，出现了环境污染、景观受损等破坏生态文明的现象[25-26]，需要采取政策措施促进土地整治的共生型、低碳型、可持续等整治原则。可以利用景观生态理论与生态文明理念内涵[27]，突出生物措施与工程措施的结合，创新土地整治的生态系统思维、理论方法与技术体系，采用新材料和新工艺[28]，保障传统文明与文化传承及更新。各地在实施土地整治时，更加注重农用地的多生态环境功能，多采取工程、生物、物理、化学、耕作等措施，大力改善土地生态环境，提高生态涵养水平。土地整治还在土地沙化处置、水土流失治理等方面发挥了重要作用。在土地整治中，还可以从多尺度开展生态文明与生态环境的重构，深化土地整治的生态规划设计，最终实现向土地整治的生态型、可持续型转变，共建新时代土地整治生态文明事业。
　　4 结论与建议
　　4.1 结论 通过以上文献分析与描述分析，得到如下结论：（1）中国土地整治投资的理论研究取得了一定进展;土地整治投资额和建设规模在不同年份存在较大的差异。国家已加大对土地整治的投入力度，特别重视土地整治对新型城镇化、城乡融合发展、新农村建设等方面的功能与价值。（2）未来20年内，在国家城镇化进程完成与中国人口高峰期之前，中国耕地面积仍在持续减少，耕地面积减少带来的压力非常大，对新时代耕地保护与土地整治等工作提出新挑战与新要求。（3）土地整治增加了有效耕地面积，提高了耕地质量等级、减少了非农建设占用耕地，对稳定粮食主产区的粮食综合产能，保障国家耕地资源安全做出了重大贡献。土地整治改善生产条件、增加农民就业机会，进而推动农村发展;通过城乡土地统筹、建设用地增加挂钩带动了城乡的融合，通过保护景观与生态环境助力生态文明建设。
　　4.2 对策建议 （1）为确保国家粮食安全，保障危机时期国家粮食生产能力，必须采取激励和管制措施，一是进一步加大土地整治的投资力度，二是提高土地整治投资的成效。（2）将土地整治的建设规模、投资额度与区域水资源综合起来，充分论证土地整治投资的有效性和可行性，提高土地整治资金的使用效率。（3）科学测度土地整治的投资成效，不能只考虑投资的经济效率，还应考虑投资的社会效率、生态效率等方面的指标。建构反映区域资源禀赋、经济社会条件、自然环境约束、水土资源平衡、生态文明要求等方面的投资成效评价指标体系。（4）创新土地整治的投融资机制，整合政府财政资金，提升土地整治投资的综合成效。
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　　（责编：张宏民）
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