土地出让收入对公共品供给的影响研究

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　　[摘要]利用2009～2016年广西14个地级市的面板数据，分析了不同的土地出让方式下的出让收入对经济性、非经济性公共产品供给的影响。实证结果表明，土地出让收入（协议和“招、拍、挂”收入）能提升经济性、非经济性公共产品供给水平;协议出让收入对经济性公共产品的正效应高于“招、拍、挂”出让收入;而“招、拍、挂”出让收入对非经济性公共产品的正效应显著高于协议出让收入;地方财政自主权减弱了土地出让收入（协议和“招、拍、挂”）对公共产品供给的正效应。鉴于此，政府需利用土地出让收入（特别是“招、拍、挂”出让收入）加大对非经济性公共产品的投入以调整公共产品结构的失衡。
　　[关键词]协议出让收入; “招、拍、挂”出让收入;公共品供给;实证分析
　　[中图分类号]F812.4 [文献标识码]A
　　1    问题的提出
　　分税制改革后，财权进一步上交，事权进一步下放，地方政府财力有限却要承担更多的公共品供给责任，且在现代的考核制中，地方政府开展了以GDP作为核心指标的政绩锦标赛。在此背景下，地方政府开始“经营土地”不断扩张土地出让规模，导致土地出让收入迅速上涨，地方政府对土地财政的依赖性越来越大。
　　随着我国公共产品供给结构失衡日益加重，即以道路、通讯、能源等有利于经济快速发展的经济性公共品发展迅猛，以教育、医疗、卫生、社会保障等非经济性公共品却发展缓慢。近年来，学者开始关注土地出让收入对公共品供给结构的影响，大多学者认为土地出让收入为地方政府提供公共品奠定了一定的物质基础，但同时加剧了公共产品结构的不平衡，即地方政府利用土地出让收入过多地提供经济性产品以推动当地经济的增长，从而挤占了对非经济性公共产品的投入。在相关的实证研究中多以土地出让收入总规模作为自变量进行考察，忽视了我国的土地出让收入是由协议出让收入和“招、拍、挂”出让收入共同构成这一特性。具体表现在：第一，地方政府以较低的价格向农民征用农业用地，再以协议的方式低价出让给工业企业以达到招商引资的目的，虽然短期内获得的收益较少，但地方政府主要依靠进驻当地的工业企业长期缴纳的税收和促进地方经济发展产生的间接收入来弥补地方政府低价出让土地的损失和增加地方财政收入;第二，地方政府以低成本获取地段较好的土地后，再以“招、拍、挂”的方式高价出让给土地使用者，赚取高额的土地转让差价（。需要指出的是，地方政府利用不同的土地出让收入进行差异化的支出配置，进而对公共产品供给产生不同的影响。虽然左翔（2014）利用2003～2008年284个城市面板数据检验了不同的土地出让收入对地方公共品供给的影响，但其选用协议和“招、拍、挂”两种方式出让国有土地面积以衡量土地出让收入并不精准，除此之外，左翔（2014）只选用了教育类公共品作为非经济性公共品的衡量指标，忽视了医疗、文化等其他非经济性公共品，难以深入分析出土地出让方式对公共品供给结构的影响。为此，文章在左翔（2014）论文的基础上选用土地出让金作为土地出让收入的衡量指标，选用教育、医疗、文化类公共品作为非经济性公共品供给水平的衡量指标，并利用2009～2016年广西14个地级市面板数据实证研究土地出让方式下的出让收入对公共品供给的影响，以探究相较于协议出让收入，“招、拍、挂”出让收入是否能更有效地调整公共产品供给结构并提高公共产品的供给质量。除此之外，文章还加入财政自主权和土地出让收入的交互项以检验地方财政自主权和土地出让收入的相互作用是否进一步影响了地方公共品供给结构的调整。以此为提高广西土地收益率和优化公共产品供给结构提供建议，也为广西土地市场和财政体制改革提供依据。
　　2    研究假设
　　土地出让收入是地方政府向土地使用者出让一定时间的国有土地使用權，并向土地使用者收取的土地出让的全部价款。土地出让收入是地方政府预算外收入的主要来源，它能有效地维持地方财政支出。地方政府不仅是国有土地一级市场的垄断者，也是公共品供给的提供者，地方政府利用不同土地出让方式下的出让收入调节公共品供给的结构以促进经济快速发展和吸引更多企业进行投资。
　　2.1    土地出让收入与经济性公共产品
　　经济性公共产品包括交通、能源、通信等短期内对经济发展产生正效应的公共产品。经济性产品具有经济外溢性，表现在完善的基础设施能实现商贸活动的便利化，提高劳动生产率，显著地改善投资环境并在短期内带动经济的快速增长。为了吸引更多的工业企业进驻当地，地方政府通过协议的方式低价出让工业用地，出让的土地价格相对低廉，获得的收益比较低。而“招、拍、挂”出让的土地价格主要由市场决定，“价高者得”，相对公平、公正的价格机制为地方政府带来了更多的预算外收入，同时也为经济性公共产品的供给奠定了基础。除此之外，“招、拍、挂”出让的土地一般位于城市中心或地段较好的区域，对基础设施的要求更高，为了进一步抬高“招、拍、挂”的土地价格以获取更多的土地财政收入，地方政府不惜财力加强道路、交通、通信等基础设施建设。因此，相对于协议出让收入，“招、拍、挂”出让收入对经济性公共产品的挤入效应更大。基于此，可提出：
　　假设1：协议出让收入和“招、拍、挂”出让收入对经济性公共产品的供给产生正效应，且后者大于前者。
　　2.2    土地出让收入与非经济性公共产品
　　非经济公共产品包括教育、医疗、文化、社会保障等主要提高当地居民福利水平和幸福指数但短期内对经济发展贡献不大的公共产品。由于非经济性公共产品收益的长期性，无法短期内迅速提高地方政府官员的政绩和经济效益，因此，地方政府对非经济性公共产品的投入缺乏动力和热情。地方政府以协议方式低价甚至零价出让工业用地以达到“以地引资征税”的目的，但短期内获得的土地收入较低，因此，对非经济性公共产品的投入少之又少。而“招、拍、挂”出让的土地类型为商服用地，土地价格比协议出让的价格高很多，“招、拍、挂”出让收入远远大于协议土地出让收入。为了在“标尺竞争”中获胜得到政治晋升，地方政府往往将出让收入用于基础设施建设，而忽视教育、医疗、文化等非经济公共品的投入。因此，相对于协议土地出让收入，“招、拍、挂”出让收入对非经济性公共产品的负向效应更大。基于此，可提出： 　　假设2：协议和“招、拍、挂”出让收入对非经济性公共产品的供给产生负效应，且后者大于前者。
　　2.3    地方财政自主权和公共品供给
　　分税制后，地方政府拥有了更大的财政自主权，作为“理性的经济人”和政治利益偏好者，地方政府根据当地的实际情况和意愿引导资金的使用方向以实现经济利益和政治利益的最大化。一般来说，地方政府对经济性公共品具有支出偏好性，因为经济性公共产品能在短期内促进经济的增长，为地方带来巨大的经济收益，有利于政绩的提高;而非经济性公共产品能有效地提高公民的福利水平，但对经济发展的促进作用不大。随着地方财政自主权的扩大，地方政府也会利用协议和“招、拍、挂”的方式所获得的土地出让收入偏向发展基础设施等经济性公共产品，从而忽视了对非经济性公共产品的投入。基于此，可提出：
　　假设3：地方政府的支出偏好加剧了地方公共品供给结构的失衡。
　　基于此，文章将利用广西14个地级市的土地出让收入数据和城市经济数据实证分析协议出让收入、“招、拍、挂”出让收入对经济性公共品、非经济性公共产品的影响。
　　3    计量模型和变量选取
　　3.1    模型设定
　　基于以上分析，为验证以上假设，我们构建以下的计量模型：
　　lnYit=β0+β1lnpxyit+β2lnpzpgit+β3Lnpxy*fina+β3Lnpzpg*fina+βX+uit
　　其中，下标i和t分别表示第i个地级市和第t年;Yit是地級市公共品的供给水平，lnpxyit和lnpzpgit分别为人均协议和“招、拍、挂”两种方式出让收入的对数， Lnpxy*fina和Lnpzpg*fina分别为财政自主权和人均协议出让收入的交互项以及财政自主权和人均“招、拍、挂”出让收入的交互项，X是一系列的控制变量，表示城市的不可观测且不随时间变化的特征， u是误差项。
　　文章的解释变量为协议出让收入（pxy）、“招、拍、挂”出让收入（pzpg）。由于我国的土地出让收入数据尚不完整，参照管清友（2011）在统计《土地成交价款相当于地方财政收入的比例》表中，选用土地成交价款代替土地出让收入，原因在于土地出让成交价款能够准确衡量地方通过土地出让获取财政收入的实际规模。而依据土地出让方式的不同，土地出让收入分为协议出让收入和“招、拍、挂”出让收入，文章选用协议土地成交价款和“招、拍、挂”土地成交价款作为衡量指标。在因变量的选取上，文章选取城市每平方公里道路面积和人均道路面积以衡量城市经济性公共产品的供给水平，并选取每万人教育从业人员数量和每万人普通中小学专任教师数量、每万人卫生、社会保障和社会福利业从业人员数和每万人医生数、每万人文化、体育和娱乐业从业人员数量等变量以衡量非经济性公共产品的供给水平。
　　文章的控制变量包括：①预算内财政自主权（fina）。财政自主权是分权制改革后中央政府给予地方政府对财政自主分配的权利，地方政府可依据当地的实际情况和意愿调整财政收入和支出结构以实现经济目标，它体现了地方政府经济行为的内在动机。文章参照左翔（2014）的研究，采用一般预算收入/一般预算支出度量地方政府财政自理及充裕程度。为体现财政自主权与土地出让收入共同作用于地方公共品供给结构，文章在模型中加入了财政自主权和土地出让收入的交互项（Lnpxy*fina、Lnpzpg*fina）;②人均GDP（pgdp）：取对数，代表经济发展水平，经济发展越快，对土地资源和公共品的需求越大;③人口密度（pd）：总人口/城市面积，人口密度越大，对公共品需求越大，政府则应加大对公共服务的供给力度;④产业结构（is）：第三产业产值占GDP的比重，产业结构比例越高，表明地区工业化水平和城市化水平越高，则公共品供给质量也越高。
　　3.2    数据来源和描述性统计
　　文章利用2009～2016年广西14个地级市的面板数据，共112个样本。其中，土地成交价款来源于2009～2016年《中国国土统计年鉴》的土地成交价款，被解释变量和控制变量来源于2009～2016年的《中国城市统计年鉴》，并运用统计软件stata12.0进行实证分析。
　　城市道路面积是城市基础设施建设的重要指标，是衡量地方政府的经济性公共产品水平的标准。在《中国城市统计年鉴》中铺装道路面积只有市辖区的数据，但土地成交价款在《中国国土资源年鉴》统计的是全市数据，为了弥补数据之间的不匹配问题，文章参照左翔、殷醒民（2014）的数据处理方法，包括：第一，由于市辖区出让土地较为频繁，故将模型中的指标都用市辖区数据计算;第二，经济发展越发达，基础设施建设越完善，所以以GDP为权重对每平方公里道路面积进行测算以保持与其他变量一致。
　　每平方公里道路面积=[年末城市道路面积*（市辖县GDP/市辖区GDP）+年末城市道路面积]/全市总面积
　　为了保证数据的平稳性，我们对土地成交价款、每平方公里道路面积和人均道路面积、每万人教育从业人员数量和每万人普通中小学专任教师数量、每万人卫生、社会保障和社会福利业从业人员数和每万人医生数、每万人文化、体育和娱乐业从业人员数量、人均GDP、人口密度取了对数。数据详细的描述性统计见表1。
　　表2是土地出让收入对城市道路建设面积（每平方公里和人均水平）影响的实证结果。从该表可看出，协议土地出让收入和“招、拍、挂”土地出让收入对人均城市道路建设面积和每平方公里道路面积均产生积极的促进作用，但效果并不显著。原因可能在于城市道路作为主要的地方经济性公共物品之一，能在短期内促进地方经济发展和提高政府的绩效水平，因此，政府往往优先发展城市道路建设。从系数来看，协议出让收入对城市道路建设面积（每平方公里和人均水平）的正向影响要大于“招、拍、挂”出让收入，这与假设1相悖，表明经济性公共品供给的主要动力来源于“以地增税”，而不是“以地生财”。广西以工业发展为主，工业是推动经济持续发展的主要动力，为促进工业的快速发展，广西通过协议低价出让工业用地等政策以吸引更多的企业进行投资。因此，工业用地和仓储用地出让的比例逐渐增大，协议出让收入迅速上涨，为经济性公共品的供给提供了物质基础;工业用地和仓储用地主要位于城市的郊外或较为偏僻的地方，基础设施并不完善，地方政府将协议出让所获取的土地收入偏向于发展交通、通信等经济性的公共物品以改善企业的投资环境和员工的生活环境，吸引更多的资本和人口流入，实现土地边际收益递增和土地价格提升。而以“招、拍、挂”方式出让的土地多为商服用地，周围的环境较为完善，政府无需花过多的费用供给经济性公共产品。 　　从表2可看出相较于土地出让收入（协议和“招、拍、挂”）对城市道路建设的影响系数，地方财政自主权与土地出让收入（协议和“招、拍、挂”）的交互项系数更高，说明财政自主权增强了土地出让收入对城市道路面积的正向影响。原因可能在于在财政激励和政治激励下，政府利用手中的财政自主权加大对经济性公共产品的投入。除此之外，人均协议出让收入和财政自主权的交互项系数高于人均“招、拍、挂”出让收入和财政自主权的交互项系数，表明政府利用大部分的协议出让收入投入到基础设施等经济性公共产品中。
　　4.2 土地出让收入对非经济性公共产品供给的影响
　　4.2.1 土地出让收入对教育类公共物品供给影响的估计结果。模型1和模型2显示土地出让收入（协议和“招、拍、挂”）对教育类公共物品供给具有正效应。协议出让收入和“招、拍、挂”出让收入每增长1%，对教育从业人员数量将分别增长0.0248%和0.0297%。“招、拍、挂”出让收入的影响系数要大于协议出让收入，且通过了5%的显著性水平的检验，表明“招、拍、挂”土地出让收入对教育从业人员数量的正向影响更大更显著。
　　4.2.2 土地出让收入对医疗、社会福利类公共物品供给影响的估计结果。模型3和模型4显示土地出让收入（协议和“招、拍、挂”）显著提升了医疗、社会福利类公共物品供给水平。协议出让收入和“招、拍、挂”出让收入每增长1%，每万人卫生、社会保障和社会福利业从业人员数量将分别增长0.0493%和0.0612%。表明相对于协议出让收入，“招、拍、挂” 出让收入对卫生、社会保障和社会福利业从业人员数量及医生数量的促进作用更大。
　　4.2.3 土地出让收入对文化类公共物品供给的影响的估计结果。模型5和模型6显示土地出让收入（协议和“招、拍、挂”）对文化类公共物品供给产生正效应。协议出让收入和“招、拍、挂”出让收入每增长1%，每万人文化、体育和娱乐业产业人员数将增加0.0086%和 0.0551%。“招、拍、挂”出让收入的影响系数要大于协议出让收入，且通过了5%的显著性水平的检验，表明“招、拍、挂”出让收入对每万人文化、体育和娱乐业产业人员数量具有更显著更大的正向影响。
　　通过以上的实证结果可发现，土地出让收入（协议和“招、拍、挂”）对非经济性公共品的供给均产生了正效应，且“招、拍、挂”出让收入对非经济性公共品供给的正效应更大更显著，通过了假设2的检验。原因可能在于：2002年5月，国土资源部颁布实施《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，商业、金融、旅游、娱乐及服务业等经营性用地必须采用“招、拍、挂”方式进行出让。经营性项目能获取更丰厚的利润，吸引企业进行投资，土地价格随之升高，其价格一般高出协议出让土地价格的4～6倍。由于“招、拍、挂”出让的土地价格能真实地还原地价，且在一定程度上能减少地方政府的“权利寻租”，有利于建立一个较为公开、公正和公平的土地市场。因此，我国开始大力推行市场化程度较高的“招、拍、挂”土地出让方式。近年来，广西响应国家号召，“招、拍、挂”方式出让的土地宗数大幅度上升，政府获取了高额的土地出让收入，进而加大了对公共服务的投入、提升了非经济性公共产品的供给水平。而协议出让土地的价格低，短期内获得的出让收入远不及“招、拍、挂”出让收入。根据表2的实证结果，政府可能把大部分的协议出让收入投入到经济性公共品中，从而挤占了对非经济性公共品的供给，因此，协议出让收入对非经济公共品供给的促进作用较小。值得一提的是，随着“民生财政”的兴起，国家推行了一系列土地出让收益用于民生的政策。有关社会保障方面，2011年6月，财政部、住建部联合发布《关于切实落实保障性安居工程资金加快预算执行进度的通知》，规定“各地按照当年实际缴入国库的招标、拍卖、挂牌和协议出让国有土地使用权取得的土地出让收入，扣除相关规定项目后，严格按照不低于 10%的比例安排资金，统筹用于保障性安居工程建设”。有关教育方面，2011年8月，财政部规定各地区土地出让收益的10%计提为教育资金，且重点用于支持农村基础教育。在此背景下，广西将土地出让收益投放到教育、医疗、社会保障等民生方面，努力实现公共服务均等化。
　　实证结果还显示地方财政自主权与土地出让收入（协议和“招、拍、挂”）的交互项对教育从业人员数、卫生、社会保障和社会福利业从业人员数以及文化、体育和娱乐业产业人员数均产生负效应，验证了假设3，表明地方财政自主权减弱了土地出让收入（协议和“招、拍、挂”）对教育、卫生、社会保障及文化的正作用，甚至产生负作用。地方财政自主权越强，政府更不愿意将协议和“招、拍、挂”出让收入投入到非经济性公共产品中，即政府的财政自主权加剧了公共产品供给结构的失衡。
　　5 结论和政策
　　分税制后，面临事权和财权的不匹配，地方政府作为国有土地使用权的垄断者，将经济利益与土地出让联系起来，通过“卖地”获取土地收入以缓解巨大的财政压力。在政治集权背景下，地方政府的自主权进一步扩张，地方政府往往会优先发展道路、电力等经济性产品以促进地方经济快速发展，而忽视那些外溢性较大、回报周期长的教育、医疗卫生等非经济性产品。依据土地出让方式的不同，土地出让收入可划分为协议出让收入和“招、拍、挂”出让收入，作为公共产品的唯一提供者--地方政府如何使用和分配这两种方式下的土地出让收入来供给公共品？哪种土地出让收入能更有效地调整公共产品供给结构？基于此，文章利用了广西2009～2016年14个地级市面板数据实证考察了协议出让收入和“招、拍、挂”出让收入对公共物品供给的影响，研究结果表明：土地出让收入（协议和“招、拍、挂”）能提升公共产品供给水平。其中，协议出让收入对经济性公共产品的正效应高于“招、拍、挂”出让收入;而“招、拍、挂”出让收入对非经济性公共产品的正向影响显著高于协议出让收入。除此之外，通过加入财政自主权与土地出让收入的交互项，得出地方财政自主权减弱了土地出让收入（协议和“招、拍、挂”）对教育、卫生、社会保障及文化的正作用，甚至产生负作用。因此，为了合理利用土地出让收益，提高资金使用率，改变广西公共物品供给结构失衡的状况，可以从以下几方面入手：一是完善和健全相关的土地出让制度，规范土地出让收益，将协议出让和“招、拍、挂”出让收入多投入到非經济性公共产品中，减少对经济性公共产品的投入，并将土地出让收益纳入一般预算内管理。二是地方公共产品供给结构失衡的根源在于分税制、事权和财权的不对称刺激了地方政府热衷供给经济性产品以弥补财政缺口，因此，要合理配置中央政府与地方政府的财权和事权以解决地方的财政困境。三是地方政府通过相互竞价以更低的价格出让土地以争取更多企业在本地驻留以此拉动经济的快速增长，其共同目的在于提高政绩。因此，需要改革政绩考核制，不能只考虑GDP、招商引资、基础设施等经济方面的指标，需将基本公共服务供给纳入到考核体系中，并适当扩大在考核指标中的权重以提高公共产品供给的水平。四是改革土地市场，打破地方政府在国有土地使用权的垄断地位，正确处理好在农地转为工商用地过程中政府、农民和开发商之间的直接关系。 　　[参考文献]
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