多元主体参与社区治理的策略选择
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作者:闫梦洁 陈光捷 高雪 宫紫星
[摘 要]当下中国的社区治理存在着诸多主体，包括党组织、政府组织、居民自治组织、社区社会组织、驻区单位和居民个体等，这些主体在协同治理的过程中会出现“治理失灵”的现象，使多元治理没有发挥出应有的效力。为此，社区党组织应构建治理框架、制定规则并与其他社会力量对话合作，以解决多元主体角色不明、社区治理缺乏明确法律法规、社区多元治理的思想基础相对缺乏、多元治理平台建设缺陷等问题。
[关键词]党建引领;多元主体;社区党组织;治理
随着经济转型、社会转轨和城市化的快速发展，城市社区也随之发生了诸多变化，其核心在于城市社区治理主体由单一转向多元。因此，在治理结构发生转变的过程中，必须厘清各治理主体间的权力关系，增强社区的服务功能、规范功能、稳定功能。那么参与社区治理的多元主体究竟有哪些？各自在治理过程中发挥怎样的作用？如何建立一个协调机制以保障多元主体共同參与社区治理的制度化运行？这些问题是当前社区治理急需解决的问题，也是充分发挥多元主体效能所必须破除的障碍。
一、上海市闵行区社区案例研究
1.核心引领——发挥党建的主导作用
加强基层党建、强化党建引领是进行基层社会治理和建设的核心和基础，在社区治理中，基层党组织必须要担当好“主心骨”的作用。从银都苑第一居民区、阳光神州苑小区、古美路街道东苑古龙城三社区的实践中可以看出，无论是银都苑第一居民社区的“1+3+N+X”协同治理机制、阳光神州苑小区的“青年运营官”，还是古美路街道东苑古龙城社区的“云邻里”平台，基层党组织都是社区治理中的关键引导力量、参与力量和重要内容。在银都苑第一居民社区中，基层党组织以自身为核心，加强对其他社区力量的引导，把握社区治理的方向，提升社区治理水平。阳光神州苑小区中，社区党总支在把握社区情况的基础上，积极吸纳青年力量，发挥青年党员的带头作用，组织青年参与社区治理，释放社区治理的活力，提高社区治理效率。古美路街道东苑古龙城社区在提高社区治理技术水平的同时，将党建引领作为智能平台的重要内容，加强基层党组织建设，巩固党的执政基础。在社区治理过程中，必须要发挥党组织的“元治理”作用，以党建引领为核心，进行制度设计、统筹参与力量、监督社区参与和治理，确保社区治理有序进行。
2.主体参与——识别引导各参与力量
社区是居民日常生活的场域，其中不仅有居委会和党组织，物业公司、业委会、志愿组织等也都是社区参与的重要力量，在社区治理中扮演着重要的角色。促进多元参与即如何让不同力量共同为社区治理发光发热，首先必须要学会因地制宜引导社区参与。在银都苑第一居民社区中，社区根据自身治安环境差的情况，从整治治安环境入手，联合公安、物业公司等力量，逐步开展大联动治理，并根据小区内纠纷情况多的现状，组建了提供法律服务的“蔷薇工作室”，满足居民的需求。阳光神州苑小区对小区情况进行摸排，调研发现小区内青年人较多的情况，逐渐搭建组织平台和硬件设施，促进小区内青年人的参与，发挥青年人的热情和不同专业能力。因此，应根据社区服务对象和居民需求的不同，进行相应的引导，来确保社区治理参与主体、参与方式和参与机制的“因地制宜”。
3.技术助力——科技力量便捷治理方式
信息化建设已经成为社区治理工作的重要工程，在信息化急剧发展的当今社会，互联网技术已经应用于社会生活的方方面面，因此，用科技力量助力治理创新，可以更好推动社区治理和居民参与的现代化。在阳光神州苑小区的社区治理中，“青年运营官”们通过推送公众号、建立微信群等方式让更多的居民了解小区的动态，通过线上的方式与居民进行交流，增强社区纽带作用。古美路街道东苑古龙城社区通过打造“云邻里”的智能平台，打破了社区参与的时间、地点限制，让居民们通过线上平台，不仅可以及时了解、查阅社区事务，更可以和其他居民一起对社区事务建言献策、沟通交流，通过不同的版块，可以让居民们在同一平台办理社区事务、了解和参与公益活动、监督社区治理等。信息技术的运用，一方面可以减少居民参与的限制，拓宽居民参与渠道，另一方面也减少了传统参与中的沟通成本和参与成本，可以更有效地促进居民参与。
二、多元治理下的社区治理问题
1.多元主体角色不明
社区党组织、居委会、业委会、物业公司、政府职能部门、第三方组织等均在社区治理中扮演重要角色，但对于它们各自的角色定位，传统的社区治理并没有进行系统的整合，各主体多是基于本体功能对社区的运行发挥影响。物业公司、居委会、业委会在目前的社区治理中发挥中坚作用，在多元主体中起到领导带头作用，但这个带头作用没有起到理想的效果。首先，三者的运作机制存在差异，在没有外力整合的情况下，这种差异使三者的矛盾突出并且使组织目标与社区治理目标产生偏离，三者的冲突与张力成为社区治理中需关注的重要问题。
物业公司具有营利性质，是自主经营、自负盈亏的经济实体，其参与社区治理的主要目的是赚取利润。由于社区的特殊性质，诸多供给居民的服务是由物业公司提供，服务的质量、种类由居民和物业协商达成。从权力的角度看，物业公司在社区治理中拥有较大的权力，这种权力优势是建立在当前我国的物业管理法规还不尽完善的基础上，且与日益觉醒的居民参与治理的意愿相抵触。在治理实践中，物业公司会进驻社区，并对辖区内的硬件进行管理、对居民进行服务。居委会与业委会的职责、功能、运行机制完全不同，理论上会形成良好的互补，但是在实际运作过程中，由于体制不顺、规则不明，社区治理的主体之间沟通不畅，缺乏有效的合作。另外，权力地位、信息的不对等使参与治理的双方缺乏信任，在此情况下，居民的利益诉求没有完全得到满足。
2.社区治理缺乏明确法律法规
首先，各政策文件对社区治理主体的职能定位模糊且不完善。《城市居民委员会组织法》规定了居委会的任务，但在不同治理主体之间的职责分工均缺乏具体详细的法律规范。同时在政府角色方面，并没有相应的法律规范对政府如何介入社区治理进行详细的规制。在相关规定中，对政府和居委会在社区治理中角色和职能的界定均是抽象和模糊的。对于物业公司、居委会、业委会等在社区的治理实践，缺乏系统完整的监管法规、政策、制度，导致在实际运行中会出现居委会忙于行政事务，物业公司凌驾于业主利益至上，业委会不能真实表达民意的现象。 3.社区多元治理的思想基础相对缺乏
多元主体参与社区治理主要建立在法治思想和政治参与思想之上，此两种思想是保障多元主体良善参与到政治生活中的必要条件。在实践过程中，社区治理的相关领头人应做出表率，在处理公共事务和解决矛盾问题上运用法治思维和法治方式。但是，没有明确法规的硬性支撑，一些基层干部仍习惯于拍脑袋决策，程序不规范，导致社区治理的机制不健全。另一方面，部分社区居民法律意识不强，遇事不是找法律而是闹事。①居民们长期存在一种被“管”的思维，这种思想使居民表达自己利益诉求的方式趋于“争”，尽管这也是一种政治参与的方式，但这是非制度化、非常规的手段，影响着社区的和谐与稳定。
4.多元治理平台建设存在缺陷
在中国各层级的治理中，社区治理最具灵活性与创新性，但由于可参与的主体众多，难免会出现职责不清和功能重疊的现象，因此必须结合时代发展潮流，将先进的治理工具引入社区，实现良善的治理。但是目前相关的参与平台还比较简陋，一些社区建立了第三方政务平台，但板块内容还需完善，各委办局驻扎线上平台的数量过少，功能较少，多是活动发布，线上平台的更新也不够及时。就目前的技术和运营理念来看，线上治理平台更多是个管理工具，而不是服务工具，而且社区网上治理平台存在信息壁垒，跨社区信息渠道并未完全打通。
三、引导多元主体参与社区治理的优化建议
1.加强党建引领作用，强化党组织治理中心地位
对于解决社区治理中多元主体角色不明的问题，重点在于明确多元主体的中心问题。多元主体协同治理的核心是党建引领，社区党组织作为“掌舵人”，在社区治理中担负着基层组织建设、统筹监督、把控大局等多重责任。社区党组织通过有力的引领，将潜在的治理力量挖掘和释放出来，推进“四位一体”建设和运转，以全方位的工作合力促进问题解决和居民满意度提升。社区的党组织要为社区治理增强号召力和吸引力。首先，在物业服务上，物业公司不再是单兵作战，而是与居委会、业委会、业主，甚至消防、工商等，多方联动、协同合作，更好地服务群众、协调矛盾、统筹资源、破解难题。其次，在干部队伍的建设上，社区党组织可通过一些社区服务项目，挖掘社区中党员骨干、团青骨干、青年骨干，推选其为业委会成员。在此情况下，不仅激发了青年人的参与活力，更打通了党组织与业委会之间的合作桥梁。
引导多元主体参与社区治理的核心是发挥基层党组织在社区治理体系中的核心作用。而核心作用则体现在两方面，一是党组织通过了解社区居民的需求，构建合适的社区服务体系，培育和调动合适的社会组织承担社会服务项目，并在项目实施过程中进行监督和协助，创建一个适合多元主体参与的制度环境。社区党组织则应在此过程中“穿针引线”，充分把多方组织力释放出来，真正发挥“统揽社区、协调各方”的作用。
2.强化政府支持，构建秩序化社区
首先，一方面，政府应从资金、政策、人员上支持居委会的工作，使其负责组织开展便民利民的社区服务活动，引导居民进行自我管理、自我教育、自我服务和自我监督，提升居民的参与意识，化解居民同物业公司之间的纠纷。另一方面，政府应加强执法，构建更具有秩序性的社区。政府职能部门掌握执法权，是社区协同治理中的核心参与主体，其参与方式与行为逻辑在很大程度上决定着协同治理的创建效果。政府职能部门在社区治理中的基本职责是提供公共服务，这是有效治理的基础，也是保持社区秩序的关键。但在社会治理主体的多元、和谐发展的背景下，政府进驻社区的职能部门优化应达到更高的层次而不应再是“单兵作战”，要将部分职能转给非政府组织承担，实现多主体之间的协商与合作，同时与老百姓近距离接触，变得“更接地气”，这样有助于构建更加具有秩序的社区。
3.开拓有效教育和动员群众的治理途径
居民是社区的最重要组成部分，充分调动居民参与社区治理的积极性是引导多元主体参与社区治理的应有之意。首先，居民的参与意识是提高参与积极性的重要前提。只有居民有了参与的意识，才能采取各种手段调动他们的积极性，以便更好地治理社区。而我们要让居民产生主人翁的意识，自愿参与社区自治管理，必须采取一些措施。第一，加大宣传力度。一方面，社区党组织和居委会可以通过定期开展活动的方式进行线下宣传，比如共同清洁社区环境，使居民在社区中有归属感，增强其参与意识。另一方面，可以通过新媒体进行宣传，微信公众号、微博、微视频等都是很好的媒介，也更容易让年轻人接受。第二，结合本社区的历史渊源和居民特征，充分运用现有的资源条件，打造属于社区的特色文化。
另外还需要完善参与机制。社区居民参与社区治理的积极性与社区居民是否有完善、健全的参与机制息息相关，而健全和完善居民参与制度是评判社区治理好坏的重要标准，因此，应当拓宽居民参与社区治理的渠道，建立居民参与社区治理平台。
4.构建功能强大的社区网络治理平台
新时期尤其要注重发挥相关网络平台的作用，利用现代网络技术对传统的治理内容进行升级，从治理方式、方法、渠道上加以改进。同时，网络平台在传统信息的传播和沟通上具有较大的优势。以某社区的“云邻里”平台的建设为例。在正式开通和投入使用之前，居委会针对平台建设的相关问题向居民征求意见，由于这一前期考虑比较完善，居民提出的建议被纳入平台建设过程，保证了后期平台的顺利运行。现在，“云邻里”App已经成为发布信息和收集居民意见的重要工具。同时这也是一个双赢的过程，平台为居民传递信息，提供所需服务，提高了一些问题的反馈效率;政府也能够通过对平台的监管掌握舆情，及时回应居民诉求和化解矛盾。
基金项目：2019年上海市闵行区社会科学课题项目“引导多元主体参与闵行区社区治理”，编号：G19106
注释：
①胡永洲，张洁云：《推进城镇社区党建与依法治理融合发展的思考》，《福州党校学报》2018年第3期。
（作者单位：中共上海市委党校）
（责任编辑 周 巍）
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