逻辑与路径：社区治理视域下的健康文化建设

来源:用户上传      作者:张检 唐贵忠 何中臣

　　摘要：为解决健康文化发展供需不均衡的矛盾，将“发展健康文化”融入社区治理体系是构建全社会健康文化的微中观基础、形成多元参与的发展格局、促进社区各类健康与文化资源的整合、提升灵活性与创新性社区建设的重要举措。据此，面对现阶段我国社区健康文化建设中存在的各类梗阻，应通过构筑社区健康文化协同治理体系、培育健康类和文化类社会组织、创新社区健康文化发展模式、加强监督与评估等路径，充分发挥社区治理的体系优势，助推健康文化振兴发展。
　　关键词：社区治理;健康文化;健康教育;社会组织
　　一、问题的提出
　　健康文化作为社会文化的一种具体形态，指居民以协调人与自然和疾病斗争为核心，在防治疾病、维护和增进健康的实践过程中所形成的精神成果与物质成果的总和[1]。依据文化层次理论，健康文化可划分为物质文化（自然环境和人文环境建设）、制度文化（各种规章制度）、精神文化（价值观念）和行为文化（行为举止）四个层次[2]。健康文化的核心要素是精神层次中的健康意识、健康素养与行为层面的健康行为，其主要培育手段是健康教育与健康促进[3]。
　　在《“健康中国2030”规划纲要》和《关于開展健康城市健康村镇建设的指导意见》两个卫生与健康事业发展的纲领性文件中，均明确提出“发展健康文化”，这不仅使健康中国的内涵更加丰富和完整，也体现出健康中国建设的新趋势与新要求。2019年12月28日，经十三届全国人大常委会第十五次会议表决通过的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》中明确指出，国家建立健康教育制度，并将健康教育纳入国民教育体系，以提高全民健康素养，这是对新时代下健康文化建设工作的具体性部署。
　　随着国家社会治理观念和治理能力的衍进，社区治理逐渐成为了当代中国推进国家治理和社会治理现代化的关键点和突破口[4]。党的十九大报告提出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理中心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。2019年党的第十九届四中全会决议通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度  推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中再次强调：“健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务，发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础”。据此，我国基层社会治理的新格局逐渐明朗，社区治理体系建设的目标与方向也进一步明确。
　　社区作为文化孕育与传承的现实土壤，社区文化营造是推动社区成员由个体行动走向集体社区动员行动的促进因素。伴随国民健康文化需求剧增和社区治理模式的启动推广，为解决困扰健康文化发展供需不均衡的矛盾，以社区为基础平台，将社区健康文化建设融入“社区文化治理体系”，是实现全社会健康文化振兴发展的可行之策。
　　二、社区治理的基本内涵与主要模式
　　社区是社会的基本单位和基层治理的基础平台。社区治理指在社区范围内，政府与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的过程与活动，具有区域性、综合性、规范性、参与性等特征[5]。其核心目标是“善治”，即实现公共利益最大化的社会管理过程，在维护社区公共安全、促进社区经济发展、扩大社区公共服务供给、加快社区公共文化建设等方面有不可撼动的作用。
　　从全球范围来看，依据社区治理各主体的权责不同，可将其分为行政型（以新加坡和上海为代表）、自治型（以美国、加拿大和沈阳为代表）和合作型（以日本和武汉市江汉区为代表）三种传统的社区治理模式[6]。受社会经济体制改革和社会结构调整影响，我国社区变革实质上是由行政型社区向自治型社区和合作型社区演变的过程。近年来，国内学者从“国家-社会关系”“新公共管理”“社会资本”等理论出发，立足我国社区治理实践中出现的矛盾与困境，在合作型社区治理模式的基础上提出协商式[7]、复合式[8]、互嵌式[9]三种创新的社区治理模式（见表1）。三种创新模式在运作方式、权责体系、组织结构、具体实施等方面存在差异，但其共同要义可概括为“实现社区多元主体互动融合的合作共治”。本文基于此要义，对社区治理视域下健康文化建设的内在逻辑及路径选择展开探讨。
　　协商式社区治理 从社区治理中“想象的自治”与“现实的管治”的矛盾困境出发，把社区自治与政府管治相结合，通过多元治理主体之间就社区公共事务进行表达、互动、谈判与达成共同的决策实现治理。 协商主体多元化、协商渠道畅通化、协商目标一致化 深圳市南湖区“1+3+N”治理模式
　　复合式社区治理 从我国社区面临的 “居委会困境”与“共同体困境”双重困境出发，建构了一种多元主体合作的社区治理结构和开放多元的社区自治体系，各治理主体之间为谋求合作互补关系。 与社区单中心治理相对的多中心治理、实现社区功能分化与需求满足 北京市东城区“一委三会一站、五位一体、六层联动”模式;深圳坪山新区“1+2+1+N”治理模式
　　互嵌式社区治理 从国家-社会关系在理论上此消彼长的价值预设与实践上互嵌共生的经验事实之间的冲突困境出发，认为国家-社会关系并非理论预设上完全二元对立， 二者在实践中也存在着彼此互嵌互构，从而实现彼此互动融合的合作共治。 国家-社会不断互嵌，逐步形成“社会中的国家”和“国家中的社会” 江苏省无锡市“1+X”社区共治模式
　　三、社区治理助推健康文化发展的内在逻辑
　　现阶段，学界对于健康文化的研究尚处萌芽阶段。实践中，社区在其健康文化培育方面仍然存在一系列问题亟待解决，例如：社区健康文化建设主管部门不明确、国家或地区有关法律法规不健全、基层医疗机构及学校的健康教育缺位、缺乏强力健康宣传平台、文化资源缺乏与利用不足、缺乏合理的健康产业引领等等[10，11]。而受资源、能力以及利益等方面的限制，政府对于提供给社区居民多样化的健康文化产品和文化服务显得心有余而力不足，这迫切需要采取更强力的综合治理模式来发展健康文化，以调动各参与主体，充实和整合各类健康与文化资源，提升健康文化供给与服务能力。 　　社区治理作为基层社会文化治理的一项基础性工程，在助推社区健康文化发展上存在以下优势。
　　（一）构建全社会健康文化的微中观基础
　　发展健康文化主要有宏观、中观和微观三个维度。宏觀层面主要指国家通过对健康文化价值的调控发挥其健康促进功能，微观层面可以定位为个体家庭内部的健康教育，而中观层面主要是实现宏观与微观层的衔接与转换。显然，社区在全社会健康文化建设中承担着承上启下的功能。社区治理模式下，发展健康文化通常采用限定在社区范围内、以社区为单位的文化治理模式，管理的客体也落脚于社区内的各文化主体与文化活动（如开展社区健康教育、社区居民健康管理、社区健身项目推广等），无疑有助于实行目标管理以推进目标任务的分解与层层落实。同时，社区作为地域性社会和居民日常生活的共同体，拥有更多的社区成员行为、能力和需求信息，更能有效地培育并利用居民日常中形成的规范，提高自身行为的“健康共识”。
　　（二）形成多元参与的健康文化发展格局
　　改革开放40多年从本质上讲是政府还权于社会、还权于民的过程，政府从包揽一切经济与社会事务的“全域”政府，逐渐向承担必要的社会公共事务职能的“有限”政府转变。在发展健康文化等社区公共事务上，社区自治组织、社会组织、企业和社区居民等多元利益群体的民主意识逐步增强，参与能力得到很大提升并表现出强烈的参与愿望。
　　在社区治理体系中，国家以法律法规的形式确定了社区自治组织与社会组织的法人地位，同时赋予其一定的权力在社区治理中充分发挥作用。这种权力关系的构建，促使社区社会组织和社区居民由“管理对象”向“治理主体”的角色转变，充分调动了其参与社区文化建设的主动性与创造性，增促各建设主体间开展相互对话与交流，实现互惠合作，共同培育社区公共文化、社区社会资本与社区认同。
　　（三）促进社区各类健康与文化资源的整合
　　健康教育经费投入不足、健康教育专业人员匮乏是导致现阶段居民健康素养偏低的最主要原因。我国每年投入到健康教育的人均经费很少，政府对医疗卫生机构承担健康教育工作的经费投入严重不足，乡镇卫生院年均仅补助1.2万元，村卫生室年均仅补助0.12万元。要打破物质基础薄弱与配置不均衡的制约，促进健康文化建设向纵深发展，其快速路径是在当前社区健康文化总投入相对不足的情况下，高效整合社区已有的各类健康资源与文化资源，再以合适的方式将资源盘活，夯实健康文化发展的物质与人员基础。社区治理作为基层社会管理的综合工程，有利于充分发挥协同治理体系的整体性功能，对来自政府、社会组织、企业的各类健康与文化资源进行整合，协调各主体间的矛盾，形成健康文化建设的整体合力，推动社区健康文化发展与成果共享。
　　（四）灵活性与创新性
　　社会组织是社区动员中重要的合作主体，在动员居民参与的过程中发挥着重要的桥梁作用[12]。社区治理模式下，地方行政部门与社会组织之间建立的是一种合作互助的工作伙伴关系，社区健康文化建设项目不易受到组织机构、规则或程序的限制，更具灵活性与创新性。此外，社会组织作为提供公共服务的主体之一，受经济、社会和政治的限制也相对较小，在社区健康促进与健康教育工作中，更能随机应变，积极创新。
　　四、社区健康文化建设的路径选择
　　现阶段，我国社区健康文化建设虽梗阻重重，但也出现了众多值得借鉴的经验，如上海、杭州、黄山等地在“健康城市”“健康乡村”建设进程中积极培育健康文化的经验尤为值得关注。
　　（一）构筑共建共享的社区健康文化协同治理体系
　　社区文化治理是涵盖文化、政治、经济和社会四个面向的社区治理子运行体系之一，受社会网络、社会动员与社会资本影响较大[13]。同时，健康文化作为卫生与健康事业发展和精神文明建设中的一个独特的组成成分，具有很强的公共属性，需要政府在社区协同治理中发挥主导作用。各类市场力量的参与，有利于依靠其竞争性机制，激发社区健康文化产品与服务生产或供给的活力，扩大健康文化产品与服务的增量与可及性。
　　鉴于上述，发展社区健康文化首先应建立健全“政府主导性引领，市场竞争性推进，社会组织、居民广泛性参与”的共建共享协同治理体系。而治理体系能否发挥其“协调多方、助推发展”的效能，关键在于两点：一是要正确处理好政府、社会和市场三者间的关系。对于发展社区健康文化而言，政府应明确各方职责，形成相互衔接、相互配合、各司其职的多元主体合作治理格局。值得说明的是，政府在充分调动社会主体内生动力的市场供给机制时，还应侧重于通过健全文化产业培育机制、社区经济和教育体系、社区卫生健康服务体系等，以便把控基层社会精神文明建设和卫生健康事业发展的整体方向。二是政府主导效能和方向性引导作用的合理发挥。政府应注重对社区健康文化建设的资金和要素投入，完善规范引领机制，均衡健康文化服务公益性和私人利益之间的矛盾，带动社会各界积极投身健康文化建设，保障和促进建设成果为社区居民所共享。
　　（二）培育健康类和文化类社会组织
　　社会组织作为政府的伙伴和盟友，在健康教育与健康促进工作中具有政府投入的补充者、政策的补缺者和探索者三重身份[14]。就政府投入的补充者而言，其依托公益平台和组织优势，利于撬动社会资源、多方式多渠道筹集资金，以缓解健康促进领域政府资金投入不足的问题，并配合政府在健康教育和促进领域发挥作用。譬如2018年腾讯公益发起“99公益日”活动，在活动前3天便有超过2800万人捐款8.3亿元，2000多家企业捐款1.85亿元，募捐善款累计超过14.14亿元。
　　由于我国社会组织起步较晚，虽然目前出现了蓬勃发展的趋势，但自身能力建设还存在诸多问题。对于参与社区健康文化建设的社会组织而言，不仅数量少、质量参差不齐，同时受自身和制度局限，还面临着政社角色不明、服务能力不足、激励力度不强等瓶颈，呈现出“弱组织化参与”特征[15]。为此，政府应积极培育健康类和文化类社会组织，从广度上和深度上积极推动社会组织参与社区健康文化建设的力度。具体而言可概括为以下两个方面：一方面，在理顺社会组织与政府间关系的基础之上，明确社会组织在振兴社区文化中的角色，找准自身定位，确定自身职责，以充分发挥其贴近居民、专业化、灵活度高的特点，共同合作以满足居民日益提高的健康文化需求。另一方面，在对社会组织发展进行科学规划的基础之上，从筹资能力、人才管理能力和创新能力等方面着手，提高其服务能力与效率。如：拓展社会组织资金来源渠道，引导其进行合理的财产管理和投资;优化社会组织人才队伍结构，解决优秀人才社会保障、职业发展等现实的问题，并努力吸引优秀青年和专业性人才的加入;通过在职教育培训、组建学习型团队等方式提高组织成员的服务水平和创新能力;从社会认同与政策支持等维度加大激励力度，充分调动社会组织及成员的服务热情等等。 　　（三）以需求为导向，创新社区健康文化发展模式
　　如出一辙、按部就班的发展模式远无法满足居民多元化、个性化的健康文化需求，要实现社区健康文化振兴和可持续发展，应立足于各社区现状，以需求为导向，在健康教育形式、文化传播载体、市场化机制、激励机制等方面实现创新，提出颇具个性和实践性的建设方案。
　　其一，可探索社区与高校、医院、康养产业等专业机构的健康文化联合发展模式，如：保定市美地社区[16]以高校作为智库支撑，实现社区与高校联合，扎根于高校的文化资源，丰富社区人文价值和文化内涵，带动社区文化朝着现代化发展;郴州市北湖区、苏仙区[17]立足于高校与街道-社区联合的创新健康教育模式，针对社区内不同文化程度的居民进行个性化健康教育和面对面健康咨询，社区居民健康素养及患者生活质量均显著提升。其二，应积极探索引入市场化机制，诸如PPP模式、“互联网+”“健康+”、众筹等新型融资模式在健康文化建设中的应用。黄山市猴坑村[18]便结合其茶文化优势，以健康文化产业为支撑，发展“健康+茶业”“健康+养生”“健康+互联网”等融合型健康产业，将社区打造成一个以茶文化为主体集生态教育、健康养生、休憩休闲为一体的“健康猴坑”特色小镇，最终实现了社区健康文化与经济水平互助发展。
　　（四）强化健康文化建设监督与评估机制
　　社区治理体系更具灵活性与创新性，虽然要支持和鼓励社区自治组织、社会组织等多元建设主体发挥其创新性和创造力，但仍需限定其发展界限，规范其组织运行。一方面，应加强对各建设主体的监督。政府应该在协调好行政部门与社区组织及机构双向合作机制的前提下，明确监管主体，对社区自治组织、社会组织和企业等建设主体进行宏观约束和监督，督促实施信息公开制度并建立信息公开平台。从国际经验看，还应探索建全社会监督和第三方监管机制，保证公众的知情权和监督权，提升社会信任度，培育社会资本。另一方面，要加强对建设进程和成果的阶段性评估，保障健康文化步入有序、规范的发展轨道。
　　五、结语
　　我国经济社会与医药卫生事业发展取得举世瞩目的成就，一定意义上增进了居民健康需求呈现层次化、多元化、个性化趋势，且促成了社区健康文化建设在这一过程中的纽带性作用与核心价值[19]。现阶段，面对我国社区健康文化建设实践中尚存在的一系列梗阻，构筑社区健康文化协同治理體系、培育社会组织、创新发展模式、加强监督与评估，是充分发挥社区治理体系优势，助推社区健康文化振兴发展的关键路径。同时，伴随国家及政府对健康文化建设重视程度的提升，以及《健康中国行动（2019—2030年）》《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》等相关法律法规政策的先后出台，我们有理由相信，在研究与实践的推进下，社区健康文化必将振兴发展，并在提升公民健康素养、推进健康中国建设、助推“全民健康”目标实现上发挥重要作用。
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　　责任编辑：谭桔华
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