地方政府专项债券的主要问题及政策建议
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摘 要：我国地方政府在建设市政投资项目时，通过发行地方政府债券融资，为推动地方经济发展注入了活力。地方政府专项债券在“稳投资”“补短板”“促基建”等领域具有重要推动作用。论述了地方政府专项债券发展现状和政策制定存在的主要问题，提出了解决办法。
关键词：融资方式;地方债;地方政府;专项债券;信用评级体系
文章编号：1004-7026（2020）10-0149-02 中国图书分类号：F812.5 文献标志码：A
我国颁布并实施预算法修正案以后，地方政府债券有了法律保障，发行债券成为建设地方项目的融资渠道。政府部门依靠专项收入与预算基金发行地方专项债券，为完善区域内公共基础设施建设提供资金支持。地方专项债券能够获取一定的经济效益，加强地方专项债券管理，逐步确立完善的信息披露制度有利于推动地方经济发展[1]。
1 当前地方政府专项债券存在的主要问题
1.1 地方政府专项债券收益条件严格，准公益项目不能满足收支平衡
地方政府发行的专项债券以项目收益型为主，这也是专项债券发展的重要途径之一。要想确保专项债券收益与成本平衡，政府应加强对准公益类债券的管理，有效解决现金流回报难的问题。地方债券项目类型比较匮乏，项目收益专项债券的发行条件比较高，融资优势显著，通过PPP或市场经济需求能够实现独立运作。地方政府采取科学有效的证券发行方式，有利于完成地方政府公共项目建设融资活动，有效解决地方政府投资膨胀问题，避免出现投资泡沫，一定程度上降低了债务风险，而准公益类项目投资活动难以获得资金支持[2]。
1.2 结合债务风险确定债券额度，建立分配规则调整证券额度
地方政府在发行专项证券时必须考虑债务风险，结合地方财政实际情况制订债权额度分配规则，经济欠发达地区获得的债券额度较低，经济发达地区获得的债券额度较高。债券额度分配规则并没有太大问题，由于不同区域经济发展存在差异，东部经济发达地区基础设施建设需求并不顯著，地方政府具备较好的融资条件，能够有效应对项目建设融资问题。西部地区经济发展水平较低，城市化建设水平有待提高，基础服务设施建设比较薄弱，需要投入大量资金开展基础服务项目建设。政府需要发行债券支持项目建设，但最终获取的专项债券额度较低，难以有效推动公共基础项目建设。专项债券额度分配规则容易出现“马太效应”，经济发达地区资源比较丰富，经济落后地区社会资源与资金较为匮乏，导致区域经济差距显著增加。
1.3 尚未构建科学有效的信用评估制度，评估结果不明确
地方政府尚未构建债券信用评估制度，债券信用评估结果区分并不明显，难以为投资者提供决策依据。AAA级信用评级难以区分一般债券与专项债券，同时也不能表现不同项目债券的数据信息。
国内信用评估体制尚不完善，应构建系统完善的信用评估制度。地方政府债券发展时间较短，债券信用评估采用传统的模式，难以满足地方政府债券信用评估需求。
1.4 债券投资方向及领域难以区分融资方式，容易导致错位发展
地方债券投资活动容易出现重叠。对地方债券投资渠道并不了解，导致资源浪费。地方财政部门应采取科学有效的投资方式，不断提高项目投资的效率和质量。地方政府发行的专项债券与PPP能够带来一定经济效益，为市政项目建设提供资金支持，但融资领域与主要内容容易出现重叠现象，最终可能导致项目建设失败。
地方政府发行的一般债权额度明显减少，而专项债券的额度明显增加，容易导致成本与收支不平衡，经济效益较高的债券容易出现恶性竞争。地方政府部门在管理证券投资活动时缺乏科学依据，导致政府与企业在投资活动中出现恶性竞争。
2 完善地方政府专项债券融资的建议
（1）逐步扩大地方专项证券规模。根据市场发展需求建立规范管理制度，积极调整和管控项目收益专项证券额度。结合地方基础设施项目建设需求调整专项债券额度，适当扩大专项证券发行规模。部分地方政府开展的污水处理与乡村振兴项目建设在成本投入与经济效益中存在重叠现象，导致地方专项债券发展陷入困境，地方政府应开发城投平台予以支持。部分地方政府甚至会调整项目成本收益预算，从而达到规避债务风险的目的。需要逐步规范地方专项债券的发行，并根据当地政府发行的债券额度进行调整，逐步确立完善的专项债券管理体系。结合市场需求发行地方专项债券，不断完善地方政府债券管理流程。短时间内可以通过调整项目和收益专项债券额度，调控地方政府专项债券发行额度，结合地方公共项目建设需求制订专项债券发行标准和完善地方债券信息披露制度。
（2）从债券融资项目领域对发展“新基建”和“绿色”债券进行统筹规划。从融资层面来看，国内地方政府对基础设施项目建设需求较大，需要充足的资金，项目投资困难尤为显著。国内公路桥梁及相关公共服务设施建设逐步完善，基础设施项目建设速度趋于放缓，地方政府要准确开展项目投资活动，尤其是在工业互联网、人工智能以及武器技术等领域。积极采购先进的生产设备，有效减少环境污染，推进土地修复、节能建设等，满足公共基础服务项目建设需求。
（3）适当降低项目要求。项目资金对地方政府专项债券的发行有较大影响，地方政府发行项目专项债券应满足市场发展需要，有利于控制债务融资规模，调整项目建设资金投入比例，是政府部门实施宏观调控的重要手段。从地方债券发展规模来看，专项债券主要适用于经营性项目投资活动，尚未对项目资金比例作出明确规定，地方政府不能随意发行专项债券。从专项债券发行风险来看，投资结构完善的项目资金较充裕，债务风险较分散，地方专项债券投资结构明显优于银行借贷投资模式。地方政府开通债券柜台业务后，债券投资者能随时办理相关业务，降低债务发行风险。实践表明，信息披露制度能够及时获取地方专项债券项目资金比例。项目资金在地方债券发行中具有重要作用，应适当降低项目资金管理标准和地方政府专项债券风险，满足市场发展需求。
（4）设置实用性强且能区分的地方政府债券。通过债券信用评估制度获取评价，为地方政府发行债券提供参考。国内债券信用评估制度尚不完善，评估机构没有结合地方政府债券发行情况建立科学有效的信用评估制度体系。当地政府发行专项债券时，主要采用传统的信用评估体系，最终获取的信用评估结果缺乏真实性和有效性。要想提高债券信用评估制度的实用性，需要构建完善的地方政府债券信用评估体系。
3 结束语
我国自2015年起开始发行地方专项债券，地方专项债券发展速度显著加快。2019年我国地方政府专项证券额度突破2.15万亿元，为推动地方基础服务设施项目建设提供了资金支持。
2019年我国将实施地方政府专项债券扶持政策，不断扩大地方专项债券发行规模，积极调整专项债券额度，为地方基础服务设施项目建设提供资金支持。我国地方专项债券投资方式逐步完善，为推动区域经济发展注入了活力。
参考文献：
[1]张锐.地方政府专项债券高效发行的机理探析与对策建议[J].南方金融，2018（12）：61-66.
[2]李艳.地方政府债券“新规”、发展前景与对策建议[J].国际金融，2015（6）：49-54.
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