行政法解释探究
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作者: 王 峰
【摘要】由于受我国现行法律解释体制等多种因素的制约,对行政法解释的研究呈现出较多的混乱。因此,有必要从具体行政行为解释开始探讨,分析行政法解释的二元制结构,廓清行政法解释的概念和内涵,为行政法解释的进一步研究作初步的探讨。
【关键词】行政法解释 二元制结构 体制
近十几年以来,有关法律(学)方法论、法律解释学的研究可谓如火如荼,一些部门法学者针对各部门法如民法、刑法、宪法等的研究也异军突起,逐渐成为显学。然而有关行政法法律解释的研究却一直受冷落,多年来鲜有人问津。这也许是因为大部分的法律方法论学者多把视域专注于司法实践领域,而对于行政执法领域却少有关心。然而这并不意味着在行政执法领域不存在法律解释的现象,其实,这种现象是客观存在的,只是被忽视了。令人欣慰的是,近年来已经有一些人开始关注此领域,并取得了一定的研究成果。然而同时也存在着许多混乱,为此我们有必要首先对其概念进行探讨,以澄清混乱。
行政法领域法律解释概念的辨析
关于国内学者对行政法领域的法律解释概念的称谓,区别主要在于法律解释主体的不同。根据解释的主体,可以分为两类:一、大多数学者把行政法领域的法律解释主体限定为行政机关,对于司法机关对行政法的解释主体地位并未提及。这些概念称谓包括行政解释、行政法律解释。比如,“行政解释,就是国家行政管理机关――国务院以及主管部门就如何应用法律问题所做的解释。”“行政解释是具有法定解释权的国家行政机关对制定法所做的能够产生法律拘束力的解释。”在此意义上的法律解释,又可分为抽象解释和具体解释,比如孙光宁学者就将行政法律解释界定为,“在具体行政行为过程中对如何具体适用法律规范所做的解释”。①二、将行政法领域的法律解释主体设定为行政机关和司法机关,并称之为二元制解释体制的行政法解释。学者黄竹胜认为,“行政法解释可以界定为行政机关或者司法机关在行政法的适用过程中对行政法规范和行政法律案件事实进行理解、说明和应用的活动”。②
我国现行的法律解释体制
按照我国近百年形成的法学传统,我国现行的法律解释体制解释主体类别多元化和抽象解释的主导性,一般把法律解释分为立法解释、司法解释和行政解释,且法律解释权多掌握在高层机关手中。
依据这些文件所形成的法律解释体制的特点是:一、法律解释权由高层机关所垄断,从而试图实现下层执法机关机械适用法律。二、法律解释权划归相应职能部门行使,例如,中央立法通常由中央国家立法机关作出解释。三、立法部门主导解释。例如,国务院对行政法规条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的问题进行解释,同时有权对国务院主管部门解释有困难或主管部门间有争议的问题作出解释。
现行的法律解释体制对行政法解释权的归属设置的消极影响是显而易见的,它不仅对有关行政法的法律解释理解造成了一定的限制,限缩了其内涵,而且也不利于对行政法法律解释的进一步研究。
具体行政行为解释探讨
在司法领域,裁判行政诉讼案件的法院(法官)必定需要对行政法规范和案件事实进行解释,因为法院(法官)作为社会正义的最后一道防线,有权适用法律对案件进行裁判,且其裁判结果具有最终效力。而法律适用的过程,也是法律解释的过程。学者们已经对司法过程中法律解释的必要性、法律解释权以及法官的解释主体地位论述颇丰,故笔者将在此着重探讨具体行政行为解释的相关问题。
在法律适用的实践过程中,与立法权和司法权相比,行政权更多地与社会发生直接联系,其权力的主动性决定了其处理的具体事务更多,在这些具体行政行为中,行政法规范的适用频率较高。在法律适用的场阈,必定存在法律解释,没有法律解释,法律适用便不可能。然而作为具体的行政执法机关在具体适用行政法律、法规、规章的过程中,是否有权对其所适用的行政法规范进行解释,是理论界颇有争议的一个问题。一些学者认为,我国现行的法律解释体制以及行政法规范的解释权归属设置并没有赋予所有行政机关以法律解释权,只是赋予了一些高层行政机关以解释权,因此大部分的具体适用行政法规范的行政机关(也即大部分低层的具体行政执法机关)并无权解释行政法规范,作为立法机关的执行机关,除了本身有行政立法权的行政机关可以对自己制定的行政法规范有权解释以外,其他大部分行政机关的职责就是执行法律,因为其执行的法律本身是明确的、无需解释的。然而这毕竟是理论上的幻想,无权解释便无法执法,行政执法过程和司法裁判的过程中在某种程度上具有相似性,它们都是为了解决纠纷、维护社会秩序,在这两个过程中都需要适用法律,依法行政或者裁判。
所以,有学者认为,法律解释大体上可以划分为规范性解释和个别性解释,现行的法律解释体制以及关于行政法解释的规定只是就规范性解释作出了规定,但是仅从这种体制和规定中并不能推导出具体的行政执法机关没有法律解释权的结论。这些具体的行政执法机关只是不能发布规范性的解释文件而已,并非不能在具体个案中进行解释。它们所享有的是个别性的、针对个案的具体解释权。所以,规范性解释和个别性解释是有区别的,这些区别表现在效力范围和功能目标等方面:第一,规范性解释的目的和功能是统一法律适用,而个别性解释则是进行具体的法律适用;第二,规范性解释体现为制定和发布规范性的法律解释文件,其效力是一般性的和普遍性的,而个别性解释则体现为形成具体的行政决定中的说理部分,其效力是个别性的,对其他行政机关不具有拘束力。所以,这些文件也并没有规定具体行政执法机关没有个别性法律解释权。而个别性的法律解释权也正是行政执法之必需,使具体行政机关之行政执法成为可能。所以,具体的行政执法机关是具有行政法规范的个别性解释权的,他们只是没有规范性的法律解释权。“虽然在制度设计上并没有赋予具体适用行政法规范的机关以解释权,但是从法律适用的过程来看,解释的真正需要却是来自于具体个案之中。只有在适用中才能结合具体的事实作出适当的解释,把法律解释行为从适用过程中剥离出来是不可能的。”③
然而,我国现行的法律解释体制对行政法规范解释权限的设置已经到了亟待改革的地步。同时,虽然在我国的一些行政法律、法规中已经有说明理由的法律规定,但法律、行政法规中明确要求行政机关说明理由在立法体例上并非常态,在理论上对不说明理由或者说明理由存在瑕疵的效力问题如何解决也没有达成共识。所以,要成功解决具体行政执法机关在执法过程中的法律解释问题,还必须对上述问题做深入的探讨。
行政法解释与法律解释
行政法解释属于法律解释吗?它和民法解释、刑法解释、宪法解释一样,都是法律解释同部门法领域相结合的具体解释形态吗?显然,由于行政法适用的特殊性,即适用过程中的二元制解释形态的存在,它们之间还是有很大区别的。在我国,大多数学者都认同行政法解释是法律解释的一种,然而这与陈金钊教授所阐明的法律解释的概念是有所不同的,他认为,法律解释是一种有权解释,其主体只能是法官。“所谓法律解释就是指法官按照法律的规范意旨和法律精神,运用法律思维方式,在法律适用过程中对与案件相关的法律和事实的意义所作的阐明。”④显然,根据这一定义,行政法解释是不能算作真正意义上的法律解释的,至少在主体上这一概念并不能全部包容行政法解释。
从行政法规范的执行角度分析,无论是行政机关还是法院都是适用法律和执行法律的机关,其法律适用虽然出发点有所不同,但是性质和结构基本相同。他们都有权力将一般的规则适用于具体的案件事实,因而有着相似的法律适用职能。法律应用就是法律解释,德国哲学大师伽达默尔认为,理解、解释和应用是三位一体的过程,法律适用主体在理解法律时,必须以“法律”作为理解的前提,否则对法律的理解便是不可能的。⑤谁制定谁解释的原则也是符合行政法治原则的,并且我们主张行政机关解释的先定力而非最终性,因此也并没有剥夺法官解释的权威地位和效力的最终性。即使从法治的角度审视法律解释,我们也没有忽视“法律的贯彻实施和解释结果的有效性”。
通过上述分析,旨在廓清行政法解释的概念和内涵,为行政法解释的进一步研究作初步探讨。基于上文研究,笔者认为,行政法解释是行政机关或者司法机关在行政法规范适用过程中对行政法规范和行政法律案件事实进行理解、说明和应用且具有相应拘束力的活动。(作者单位:山东大学威海分校)
注释
①孙光宁:“行政行为视角下行政法律解释的特殊性”,《广西社会科学》,2007年第11期。
②黄竹胜:《行政法解释的理论建构》,济南:山东人民出版社,2007年,第83页。
③黄竹胜:“行政法解释的主体制度初探”,《广西师范大学学报(哲学社会科学版)》,2005年第2期。
④陈金钊:“法律解释及其基本特征”,《法律科学》,2000年第6期。
⑤[德]毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,北京:法律出版社,2000年,第124页。
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