矿山环境治理保证金制度探析
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作者: 凌瑞金 马建刚
【摘要】矿山环境恢复治理保证金的法律性质决定保证金制度存在的基本价值、运作模式、当事人的权利救济方式以及取得的法律效果和社会效果的统一程度。探讨保证金的法律性质要从制度产生背景和终局价值方面分析。只有明确其性质,才能理顺各种关系,为保证金制度的健康发展奠定良好的基础。
【关键词】矿山 环境治理 保证金制度 法律性质
现有保证金制度产生的问题
立法层面上。我国关于矿山环境恢复治理保证金制度的建立至今仍然停留在国务院的文件和部门规章的层面上,立法的层次和效力偏低。各省市区保证金管理办法的实施也是在摸索中进行,因此存在的主要问题是:首先是管理办法的名称不尽相同,如青海省称为“矿山环境治理恢复保证金”,广州市称为“矿产资源恢复自然生态保证金”等;其次是适用范围不尽相同。如“矿山地质环境保证金”侧重于对地质破坏的恢复和补偿,“矿产资源恢复自然生态保证金”则补偿的范围更广,缺乏具体可操作性,在实践中执行起来也比较困难;最后是征收对象各地不甚一致,法律依据、征收标准以及保证金的使用、管理、监督的规定都很不统一。
执法层面上。首先,保证金的收取部门不统一,有些管理办法规定由财政部门收取和管理(如贵州省等);有些管理办法规定由国土资源部门收取(如云南省、辽宁省、新疆自治区等);有些规定由国土资源部门和财政部门共同负责(如甘肃省等);有些规定保证金的缴纳标准由矿山所在地的国土资源行政主管部门核定,收缴工作由矿山所在地财政部门负责(如黑龙江省等)。其次,保证金的返还。矿山企业完成采矿任务之后,就涉及到保证金的返还。返还时多数管理规定都要求由有关部门对矿山的治理情况进行检查,但治理依据的参照标准很不明确,也不统一。
实际缴纳的保证金的情况不容乐观。譬如,从2006年开始,济南市建立了矿山保证金专用账户,开始征收矿山地质环境治理保证金,但两年过去了,仅收取了2565.3万元,征收比例不足10%。根据规定,保证金的收缴标准,依据采矿许可证批准面积、采矿许可证有效期、开采矿种、开采方式以及对矿山生态环境影响程度等因素确定。但企业对这样的保证金测算方法不能接受。
综上所述,出现以上问题的根本原因在于,对于保证金制度到底发挥的是工具性价值还是目的性价值不太明确,即对于保证金的性质认识不够清楚。
研究矿山环境恢复保证金法律性质的意义
明确矿山环境恢复保证金的性质,有助于对该制度进行正确的定位,在立法层面理顺各种关系。我国很多学者对此进行分析探讨,试图在全国范围内建立一个关于保证金制度的完整体系。王世进副教授认为,在我国,可以考虑先由国务院制定矿山环境恢复治理保证金条例。同时,在修改我国《环境保护法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《水污染防治法》、《固体废弃物污染防治法》时,应对矿山环境恢复治理保证金制度作出相应的规定。中国国土资源经济研究院王艳萍研究员认为,保证金制度要成为一项独立的制度,需要以法律的形式加以确认。学者朱茜认为,应该在《矿产资源法》相关章节中,结合矿业环境的实际状况,构建我国矿山环境恢复治理机制的制度体系。这说明很多学者对于保证金的性质有不同的认识,因此,应该在立法层面上确定保证金性质以利于对该制度的准确定位。
明确矿山环境恢复保证金的性质,有助于统一保证金的概念,实现在全国范围的统一认识。各个省份对保证金概念的规定有很大差异。譬如,内蒙古自治区规定,保证金是指采矿权人在开采矿产资源过程中,为依法保护矿山地质环境,履行矿山地质环境治理的责任,在自治区财政部门指定的银行专户存储的担保资金,保证金及利息属采矿权人所有;黑龙江省规定,保证金是指督促矿山企业依法履行义务,做好矿山地质环境恢复和地质灾害防治工作而预交的备用资金,按照“企业所有、政府监管、专款专用”的原则管理。可以看出在省一级,对保证金的认识存在偏差,这种差别导致的后果是整个法律法规的逻辑结构大不相同、保护目的以及对矿山恢复治理的程度不同,当然保证金缴纳的数额、方式,保证金返还的标准、时间、方式等也各不相同。
明确矿山环境恢复保证金的性质,有助于明晰有关行政主管机关的职权,促使其转变工作方式。对保证金的收取是一种行政征收。在保证金制度实施初期,有关的行政机关认为收取保证金以后,矿山环境恢复的问题是矿山企业的事,如果矿山环境恢复不符合相应的标准,需没收保证金。这使得行政机关的执法往往是被动的,缺乏对采矿环节有效地监管。而事后进行环境恢复治理往往需要更大的人力、物力和财力。在明确保证金的性质之后,行政机关应该认识到,收取保证金只是为环境恢复治理不得已采取的一种手段,根本目的是实现采矿之初的环境恢复既定目标。
明确矿山环境恢复保证金的性质,有助于使矿山企业更好地接受保证金制度。矿山企业往往认为保证金是额外缴纳的,这笔费用事后能否收回存在很大的不确定因素,所以,他们对缴纳保证金往往存在着抵触情绪。明确保证金的性质之后,可以取得矿山企业的理解,在采矿过程中注意保护环境,尽量减少事后的环境恢复成本,最终取得保证金的返还。
矿山环境恢复保证金法律性质探讨
对于保证金法律性质,学界也有不同的认识:第一,保证金是担保的一种方式。王志芳博士认为担保是强制执行合同和法律条款的一种手段。就矿业而言,保证金是矿业企业在勘探、开发矿产资源之前在有关的管理执法部门缴存的一笔资金,待矿业企业成功完成矿区复垦以后再归还。如果矿业企业未能完成复垦,保证金将被没收,资金将被用于矿区复垦。第二,保证金是一种物权担保方式。中国国土资源经济研究院孙贵尚研究员认为,矿山环境恢复治理保证金可以是矿山企业出,可以是金融机构为其担保,也可以是个人。依据《担保法》,债务人将一定数额的金钱交付债权人作保证金,当债务人不履行债务时,债权人有权以保证金抵偿,当债务人履行债务时,债权人应将保证金如数退还。所以,一旦矿山企业没有履行其应尽的义务,没有恢复治理或者恢复治理不达标,就可以启动矿山企业缴纳的保证金来开展矿山环境的恢复治理工作。①第三,保证金是一种协议的担保方式。中国国土资源经济研究院王永生研究员认为,保证金的具体数额可以由国家与采矿单位协商确定,也可以请银行对矿业公司的复垦工作进行担保。第四,保证金的收取是一种行政征收。第五,保证金是行政合同的附属条款。保证金制度是行政性的,被担保主体是公权力机关,区别于《担保法》中的定金制度和保证制度,与《刑事诉讼法》中取保候审的保证金制度也不同。②
笔者认为,前三种观点均认为保证金就是一种担保方式,忽视了保证金制度的产生背景和终局性价值;而保证金的收取更不是行政征收。相对而言,第五种观点比较客观合理。保证金的法律性质应当是保证金制度能够存在并发挥其固有功能的根本性质,其决定保证金制度存在的基本价值、基本原则、运作模式、当事人的权利和权利的救济方式以及取得法律效果和社会效果的统一程度。
探讨保证金的法律性质要从保证金制度的产生背景和终局性价值进行分析。保证金的产生是伴随着矿山环境逐渐恶化,严重影响到人类的生产和生活,在国家大力倡导环境保护的大背景下,不得已采取的措施。早期,国家只是针对矿产资源收取相关的税费,没有意识到采矿过程中对环境的影响,因而造成很多历史遗留问题。而保证金制度的出现正是为了解决矿山开采过程中对环境的影响,但是保证金的收取绝不同于矿产使用费、矿产资源补偿费和资源税。
保证金的工具性价值在于在矿山开采之前提供一定的财产作为担保方式,使矿山开采者心中惦念环境保护甚至产生心理负担,尽可能采取各种预防措施,在开采过程中逐步解决产生的环境问题。譬如,对污水、污染气体的处理,对可能对土壤环境造成污染的重金属离子的降解等,这种解决方式比事后进行污染治理在空间上、成本上、治理的效果等方面要好很多。所以,在保证金负担的财产价值要高于事后治理的费用时,才可能使矿山企业产生心理压力。保证金的目的性价值(终局性价值)在于使矿山环境不因矿山资源的开采造成综合环境质量下降或者实现既定的环境保护目标。
明晰保证金的法律性质首先应该解决以下问题:第一,相关保证金制度的立法可以由国务院单独制定行政法规,传承我国现有的立法和执法经验,并借鉴国外的相关做法,这样可以杜绝各行政部门因权力的划分和利益的掣肘问题。第二,保证金的担保范围决不能仅仅限于地质,还应该包括土壤、大气、水资源等环境要素。第三,保证金的收缴、管理应该以环境保护部门牵头,其他相关部门配合。第四,保证金收取、返还等过程中产生的纠纷要按照行政程序救济。第五,保证金缴纳的方式不能只是收取金钱,担保形式可采用履约担保、不可撤销信用证、保证人等,减轻矿山企业的负担。总之,明确了保证金的法律性质就可以理顺各种关系,为保证金制度的健康发展奠定良好的基础。(作者单位:江西理工大学应用科学学院)
注释
①魏风华:“解决矿山生态环境保护问题的对策建议”,《中国国土资源经济》,2005 年第2期。
②康纪田:“矿地复垦执行保证金的法治化问题研究”,《环境科学与管理》,2008年第5期,第191页。
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