完善我国食品安全法律制度的思考

来源:用户上传      作者: 梁太波

　　[摘要]当前我国食品安全法制建设存在的突出问题包括：体系不够完整、内容不够全面、职责不够清晰、法律责任规定不严等。尽早尽快出台一部符合国情和颇具操作性的《食品安全法》，从法律制度上预防和处置食品安全事故问题，这是党和政府关注和改善民主、深入实践科学发展观的重要举措。
　　[关键词]食品安全；法制建设；缺陷；完善
　　[中图分类号]D922.29
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1672-2728(2009)01-0140-04
　　
　　一、我国食品安全法制建设存在的突出问题
　　
　　改革开放以来，为保障广大人民群众的身体健康和生命安全，全国人大制定了《产品质量法》《食品卫生法》等近20部与食品安全相关的法律，国务院制定了《农药管理条例》《兽药管理条例》《生猪屠宰管理条例》等近40部相关行政法规，国务院农业、卫生、质检、工商等部门制定了《无公害农产品管理办法》《农业转基因生物安全评价管理办法》《新资源食品卫生管理办法》《转基因食品卫生管理办法》《食品广告管理办法》等近150部相关部颁规章。上述法律、行政法规、部门规章构建了我国食品安全的基本法律框架及其基本法律制度，为全面提高我国的食品安全保障水平发挥了重要作用。但是，我国食品安全的法律制度也绝非完美无缺，也存在着有待与时俱进的空间…。当前，我国食品安全法制建设存在以下几方面的突出问题：
　　一是体系不够完整。《食品卫生法》规范的是食品的生产(不包括种植业和养殖业)、采集、收购、加工、贮存、运输、陈列、供应、销售等活动。《产品质量法》规范的是食品(经过加工制作用于销售的)的生产、销售活动。《农业法》则对种植业、畜牧业和渔业等产业以及与其直接相关的产前、产中、产后服务进行了规范。从总体上看，目前我国的食品安全法制尚未涵盖从农田到餐桌的全过程。种植、养殖等环节的食品安全问题尚没有专门的法律予以调整。有的环节存在交叉，如在生产环节有卫生、质检双部门管理，在流通领域有农业、卫生、质检、商务等多部门参与。
　　二是内容不够全面。近年来为国际社会广泛采用的一些重要的制度，如食品企业食品安全责任保障制度、食品安全风险评估制度、食品安全预警制度、食品安全危机处理制度、不安全食品处理制度、食品安全事故处理制度、食品安全事故赔偿制度等重要内容尚未纳入法律的调整范围，食品安全保障制度还存在一些空白。缺乏食品安全快速反应机制，没有建立健全应对国际食品贸易的快速反应机制，在国外有害生物和食品进入我国境内对消费者健康和动植物造成威胁时，缺乏一套有效的反应机制。让消费者、生产者、销售者及食品服务组织等参与食品管理活动的力度不够，没有形成全社会共同参与食品安全监管的氛围。
　　三是要素多有重复。目前，在食品生产领域实行的是食品卫生、食品质量的两要素管理，而这两要素均包括结果安全和过程安全。在结果安全方面，《食品卫生法》规定为无毒无害，符合应当有的营养要求等，而《产品质量法》规定为不存在危及人身、财产安全的不合理的危险，具备产品应当具备的使用性能等。而从食品卫生与食品质量的具体内容或者标准(均包括基本标准、产品标准、方法标准或过程标准、管理标准等)来看，两者的许多内容是重复的。就核心内容来看，卫生管理与质量管理属于重复管理。
　　四是职责不够清晰。目前在食品管理体制上，我国食品安全管理权限分属食品药品、农业、商务、卫生、质检、工商等部门，而且不同部门负责食品链的不同环节，形成了“多头分散、齐抓共管”和“多头有责、无人负责”的局面，职责不清、政出多门、相互矛盾、管理重叠和管理缺位现象突出，严重影响了监督执法的权威性。虽然我国已对食品安全监管体制进行了重大改革，形成了独具特色的综合监督与具体监管相结合的食品安全监管体制。但综合监督部门所履行的综合监督、组织协调和依法组织开展重大食品安全事故查处的职责目前尚没有法律予以规范与保障。
　　五是法律责任不够适应。从打击目前猖獗的食品违法犯罪行为的迫切要求来看，《食品卫生法》《产品质量法》等对食品违法犯罪行为的处罚还缺乏应有的力度，对于违反食品卫生规则而导致食品安全问题的处罚较轻，未能从危害公共安全的立法角度设定食品加工、生产销售等各个环节追究公司法人和责任人的民事和刑事责任；没有彻底剥夺违法犯罪分子再次违法犯罪的条件和能力，法律的威慑力还没有充分发挥出来。此外，现行法律对食品安全监管机关以及食品安全服务机构的法律责任没有明确规定。
　　综上所述，鉴于《食品卫生法》等法律法规所调整的范围过于狭窄；《食品卫生法》确定的执法主体职责已与现实情况有所脱节；食品安全法律体系的内容比较单薄，对经济社会和科技发展所导致的食品安全的新情况、新问题大多尚未涉及；食品安全法律责任的规定不严、衔接不顺、内容不全；现行食品安全法律体系中尚欠缺对监管机关及其工作人员的监管职责的落实和失职责任的追究机制等等；现行的《食品卫生法》对体系内其他法律法规、规范性文件的指导作用已大大降低。因此完善我国食品安全法律制度已迫在眉睫。
　　
　　二、研究规律，把握食品安全法制发展趋势
　　
　　随着经济全球化和贸易自由化的发展，食品安全问题已引起了全世界的普遍关注。各国政府在审视传统食品安全法律体系和监管体系的基础上，对食品安全问题有了更为深刻的认知和把握。食品安全问题是当今时代世界各国所面临的共同课题，其事关人类社会的生存和发展；食品安全问题事关食品产业发展(甚至产业结构调整)和经济竞争力；解决食品安全问题需要更新治理理念，大力加强国际合作。适应市场经济社会和现代法治社会的发展，食品安全监管体制应当相对集中化，食品安全标准应当逐步法典化，食品安全信息应当及时集成化，食品安全服务体系(检测、鉴定等)应当逐步社会化。
　　坚持用“世界的眼光”来解决“中国的问题”是我们处理问题的重要方法。近年来，许多国家在研究规律、把握趋势的基础上，提出了食品安全保障工作的如下治理理念：一是科学治理理念。在对食品实施风险评估、健康评价等基础上对食品安全进行分类治理。二是综合治理理念。食品安全工作必须立足全局，统筹规划，全面安排，系统建设，实现从农田到餐桌的全过程治理。三是统一治理理念。在实施综合治理的过程中，对跨部门、行业的某些食品安全治理要素，如政策、标准、信息、检测等则逐步实行统一管理，以避免部门、地区冲突，减少社会治理成本。四是协作治理理念。在强调社会分工的同时，更加强调社会协作，强调共同应对食品安全危机。五是责任治理理念。强调食品生产经营者对食品安全承担首要责任，食品生产经营者之间对食品安全承担社会连带责任。单一部门立法、单一要素立法或者单一环节立法是无法负载上述治理理念的，只有综合性的食品安全法才能承

担这一使命。
　　法律是创造新型社会的工具。完善我国的食品安全法律制度，应当坚持以下基本原则：一是食品安全法律制度应当涵盖从农田到餐桌的全过程。应当按照社会分工和社会协作的辩证统一来设计各项法律制度；二是食品安全保障责任的重心落在食品生产经营企业，使生产经营企业真正成为食品安全的责任保障主体；三是与食品安全监管体制改革相衔接，及时保障和巩固食品安全监管体制改革的成果。按照以分段管理为主、按品种管理为辅的原则划清各监管部门的职责；四是应当注重采取法律、行政法规、部门规章等多种形式来推进食品安全法律制度的完善；五是体现现代社会治理理念，坚持管理和促进方法的统一，政府宏观治理与企业微观治理的统一。
　　
　　三、完善法律，争取《食品安全法》尽快颁布实施
　　
　　在2008年全国人大常委会办公厅向社会全文公布食品安全法草案以广泛征求各方面意见和建议之前，对于采取何种途径来尽快完善我国的食品安全法律制度，有关部门和人士存在着不同的认识。有的主张在保留《食品卫生法》《产品质量法》同时，制定《食品安全法》；有的主张修改《食品卫生法》；有的将《食品卫生法》修改为《食品安全法》；等等。笔者认为，食品安全、食品卫生和食品质量之间虽然存在一定的差异，但三者的核心内容则是基本统一的。未来调整我国食品安全的基本法律应当包括食品安全治理原则、食品安全治理体制、食品安全治理内容、食品安全治理环节、食品安全治理责任等内容。之所以用治理代替监管，主要理由是食品安全保障不仅仅是政府的责任，而是包括政府、企业和社会的共同责任。《食品卫生法》是难以负载上述现代理念和全部内容的，将《食品卫生法》修改为《食品安全法》更为可取。业界人士普遍认为，新的食品安全法律制度需要从以下几个方面进行关注和研究：立法管理应遵循“从农场到餐桌”的整个食物链综合管理的指导思想，强调系统性与协调性。立法结构应具有前瞻性，讲究严密的科学基础，对食物链所有环节都有相应的法规或条例规定。立法核心应考虑农产品安全预警与快速反应体系，引入风险分析与管理，预防为主。依法保证科学分析与信息交流咨询体系的建立并保持独立性，提高信息搜集的客观性、准确性，保证决策程序的透明性、有效性。通过立法明确执法主体，建立、完善中央政府与省地政府农产品安全监管协调机制，分清职责，依法管理，注重效果。
　　令人欣慰的是食品安全法草案针对当前食品安全监管中的薄弱环节，对食品卫生安全制度作了重要的补充和完善。一是建立食品安全风险监测和评估制度，把食品安全风险评估结果作为制定食品安全标准、确定食源性疾病控制对策的重要依据。统一发布食品安全重大信息，做到及时、客观、准确。二是建立食品生产、加工、包装、运输、储藏和销售等各个环节的质量安全相关制度，防患于未然。三是建立食品生产经营许可制度、查验记录制度、标签制度、索票索证制度和不安全食品召回制度，强化生产经营者作为保证食品安全第一责任人的责任，加大对食品生产经营违法行为的处罚力度。四是加强食品进出口质量管理。进口到我国境内的食品、食品添加剂以及相关产品应当符合我国食品安全国家标准。出口食品应当符合进口国(地区)的强制性要求，并经出入境检验合格。五是健全食品安全监督体制，进一步明确地方政府对本行政区域的食品安全监管负总责，赋予行政机关必要的监管权力，不依法履行职责的必须承担法律责任。六是建立畅通、便利的消费者权益救济渠道，食品消费者有权检举、控告侵害消费者权益的行为，有权依法获得赔偿等。在2008年全国人大常委会向社会全文公布食品安全法草案以广泛征求各方面意见和建议中，全国人大常委会向社会征求了一万多条意见，很多意见也被吸纳了。2008年10月23日提请审议的食品安全法草案针对三鹿牌婴幼儿奶粉事件又作出针对性的修改。修改的重点是如何从法律制度上预防和处置三鹿奶粉事件这类重大食品安全事故问题，主要集中在以下八个方面：
　　一是明确地方政府及其有关部门的监管职责。“三鹿事件”发生后，石家庄市有关领导被免职，国家质量监督检验检疫总局局长李长江引咎辞职，一些地方政府有关部门在这次事件中明显失职，公众对此也有不少批评意见。目前我国食品安全监管体制实行的是分段监管，监管的各个环节之间管理、分工并不严格。比如在“三鹿事件”发生后，奶站这个环节到底归谁来监管并不明确。针对一些地方有关部门的监管职责不清、配合不够的问题，此次的草案专门增加了规定，要求县级以上政府“对食品安全实行全程监督管理，完善、落实食品安全监督管理责任制”；还要求县级以上地方政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的监管职责；各有关部门应当加强沟通、密切配合，按照各自的职责分工，依法行使职权，承担责任。
　　二是强化食品安全风险的检测和评估。在这次“三鹿事件”之中，如果预警制度起到有效作用的话，问题可能就不会蔓延到这么严重的程度并造成这么大的损失。所以，风险监测和风险评估这种前瞻性的监控制度，应该和后续的检验制度、风险监测制度之间有一个对接。草案中专门增加规定“国务院农业行政、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理等有关部门在获知有关食品安全风险信息后，应当立即向国务院卫生行政部门通报。国务院卫生行政部门在对信息核实后，应当及时调整食品安全风险监测计划”。同时草案还规定，国务院卫生行政部门通过食品安全风险监测或者接到举报发现食品可能存在安全隐患的，应当立即依法进行检验并进行食品安全风险评估。
　　三是统一食品安全标准。我国现行的食品安全标准包括农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准以及一些行业性的标准。针对标准不统一的现象，草案三审稿规定：制定食品安全标准，应当以保证公众身体健康为宗旨，做到内容科学合理、安全可靠。由国务院卫生行政部门负责制定、公布统一的强制性的食品安全标准。
　　四是加强对食品小作坊和摊贩的监管。这次“三鹿事件”中，一些大的乳制品企业因为生产规模发展迅速，自产奶源难以满足生产，于是大量从农户、散户手中购进奶源，导致质量难以监管。不仅乳制品行业如此，在整个食品行业中，大量散在的食品小作坊和摊贩都是食品安全事故隐患最多的地方。因此，食品安全法草案三审稿将有关规定修改为：食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。
　　五是强化食品添加剂标准的修订和使用监管。三聚氰胺是一个微毒的化工原料，不是食品添加剂，却被不法分子加入到乳制品中，这已成为行业

内公开的秘密。对违法使用添加剂和添加非法物质的监控不到位，是导致“三鹿事件”发生的重要原因之一。为防止食品添加剂的不规范使用和滥用，保证食品的源头安全，食品安全法草案三审稿对食品添加剂的生产经营、目录范围、使用以及添加剂的标签等都做了相应规定。其中还特别增加两条规定：国务院卫生行政部门应当根据食品安全风险评估结果，及时对食品添加剂的品种、使用范围、用量的标准进行修改，对经过风险评估证明安全可靠、技术上确有必要的，才能列入允许使用的食品添加剂范围；食品生产者应当按照食品安全标准关于食品添加剂的品种、使用范围、用量的规定使用食品添加剂，不得在食品生产中使用食品添加剂以外的化学物质或者其他危害人体健康的物质。有关人士认为，食品添加剂的监管是此次食品安全法草案修改的一个重要方面。按照新的规定，即使是无害的物质，目录中没有列出的，也不允许添加到食物中。
　　六是废除免检制度。三鹿集团曾是国内最大的奶粉生产企业，三鹿奶粉曾是质检总局公布的放心产品之一，也是免检产品。但是这次“三鹿事件”恰恰表明免检并不等于安全，检验手段的失效将带来严重的后果。为此食品安全法草案三审稿中明确规定：食品安全监督管理部门对食品不得实施免检，将此前国务院废除免检的措施加以法制化。
　　七是完善食品召回制度，强调政府在召回中的责任。三鹿集团从2008年3月份开始就陆续接到了一些患泌尿系统结石病的消费者投诉，集团也开展了一些调查，但没有及时采取有效措施，导致事态扩大，直到9月份三鹿集团才召回部分市场产品、封存还没有出库的产品。为此，草案三审稿在规定企业主动召回问题产品并进行处理的基础上，增加了企业要将食品召回和处理情况向县级以上质量监督部门报告的规定。草案同时还强调了政府在召回中的责任。草案规定：食品生产经营者未依照本法规定召回或者停止经营不符合食品安全标准的食品的，县级以上质量监督、工商行政管理部门可以责令其召回或者停止经营。
　　八是强调报告制度以完善食品安全事故处置机制。报告制度在许多法律包括《突发事件应对法》中都有比较完善的规定，甚至规定报告必须在多少小时内进行。但“三鹿事件”中有关方面恰恰没有实行这个制度。针对这一问题，食品安全法草案三审稿特别重申了报告制度：发生食品安全事故的单位应当立即予以处置，防止事故扩大。事故发生单位和接收病人进行治疗的单位应当及时向事故发生地县级卫生行政部门报告。草案还明确指出，食品安全监管部门发现或接到食品安全事故举报应立即向卫生行政部门通报。发生重大食品安全事故的，卫生行政部门应按规定逐级上报。任何单位或者个人不得对食品安全事故隐瞒、谎报、缓报，不得毁灭有关证据。
　　目前，全国人大常委会对食品安全法草案已进行了第三次审议。不过，笔者注意到这次全国人大法律委员会在向常委会汇报时，并未建议此草案提交表决，这意味着该草案将在三审之后继续审议。相比于一般法律草案的三审通过，立法机关对这部法律的重视可见一斑。笔者认为现在的草案与此前的草案相比作了多处修改，更符合国情，更具有操作性。民以食为天，食以安为先。食品安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，对于食品安全法，政府、企业、社会和广大消费者都十分关注，尽早、尽快出台一部食品安全法刻不容缓，这也是党和国家关注和改善民生，深入贯彻落实科学发展观的重要举措和具体体现。随着时代的发展，食品安全的各种法律制度会逐渐完善，关键在严格执行。这部法律通过后，希望有关企业认真守法、政府部门能严格执法，使食品安全法真正成为百姓食品安全的“守护神”。
　　
　　[责任编辑：陈梅云]

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