如何让人大代表更好地履职
来源:用户上传
作者: 徐 华
人大代表是人民选举出来的，每一张选票都饱含着人民深深的期待和信任。自1954年我国建立人民代表大会制度以后，特别是改革开放20多年来，人大代表受人民委托，代表人民行使国家权力，发挥了积极的作用。但毋需讳言，由于我国在制度建构中一些不完善的地方以及现实的原因，人大代表的实际作用与宪法及人民的要求还存在一定差距。
究其原因，一方面在于整体的“代表意识”、“职责意识”有待增强。长期以来，人大代表这个称谓的政治意义掩盖了其本体的法律意义，甚至成为一种荣誉称号和政治资本。一些人只是满足于获得“人大代表”的政治身份，乐于当“荣誉代表”，只有光荣感，缺少责任感，把代表身份当作是“政治待遇”、“荣誉称号”，而没有真正意识到代表是一个职务，肩负着代表人民行使当家作主的神圣责任，代表活动不积极，人大工作无热情。还有的只满足于参加会议和活动，乐于当“南郭先生”却未能把民情、民意、民声反映好。这些代表由于缺乏应有的“代表意识”，往往发挥不了作用。宪法和法律规定的代表权力，不同于普通公民的权利，实质上是一种“公权”。人大代表是国家权力机关的组成部分，是一个国家职务。作为人大代表，在享受权利的同时，实际上同国家行政机关、审判机关和检察机关的工作人员执行职务一样，代表国家行使职权，只是行使职权的方式不同。正是由于人大代表的“代表意识”不强，直接影响到代表职责的履行和整个人大工作的成效。
另一方面，从人大制度环节来看，对代表的履职保障也存在不足。我国目前实行的是兼职代表制。除了部分人大常务委员是专职代表外，绝大部分代表都是兼职的，这就带来一些问题：一是代表从事代表活动的时间无法保证。我们的地方各级人大代表往往都是原生产、工作单位的领导和业务骨干，他们难以把主要时间和精力放在人大工作上，即所谓的“会议代表”。这在一定程度上限制了代表作用的发挥，从而也削弱了国家权力机关的作用。二是由于代表长时间生活和工作在一个有限的、特定的、具体的空间范围里，不太可能更多地和选民联系，严重影响了联系选民的深度和广度，难以全面了解情况，往往就事论事，从而影响议政议事水平。
同时，现实给予代表履行代表职务的物质条件、时间保障也不够理想。目前代表的活动经费受限，只有少量的开会或活动补助。根据代表法的规定，代表的活动经费列入本级财政。代表执行代表职务，其所在单位按照正常出勤对待，享受单位工资和其他待遇。无固定工资收入的给予适当补贴。而在实际操作上，并没有代表的固定职务补贴，只是在组织代表视察时统一发一定补贴，开会期间有为数不多的车马费，每年可领取一定的资料费，用于订阅报刊杂志。代表接受群众来信来访时，有时需要调查核实有关情况，势必支出电话通讯费、交通费等，许多环节需要费用。如果还要自己掏，一些代表会多一事不如少一事，奉行“无为而治”。有的单位甚至对代表称，单位给你们工资是让你们干本职工作的，不是让你当代表用的。而一些当个体户的代表，干活的时候就有钱，不干活的时候就没钱，误工补贴根本无法解决。同时，代表履职时间保障、知情保障也有限。比如，无论是全国人大还是地方各级人大，每年大都只开一次大会，会期从十多天到四、五天不等，会议议程又十分繁多，几乎不可能让每一个代表在大会发言（哪怕仅发言五分钟），会议结束后大家奔赴各自的工作岗位，无暇顾及代表的工作，甚至难于获悉比普通民众更多的政治信息，对被监督主体（政府、两院）的大量决策、执行及其效果也没有比民众更多的了解渠道。即使是组织代表开展视察或代表个人持证视察，也是数量既少，又浮于表面。
再者，代表的人身保障存在不少问题。代表法规定，代表在执行职务时，有言论特别保障权和人身特别保护权，这是很重要的法律保障。但在实际中仍存在问题，如法律只规定了代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决可以不受法律追究，那么闭会期间执行职务的言论和行为，是否要受到法律追究呢？再如很多代表在会上的言论免责，但是地方领导因代表发表了“不利”本地的言论，便在职务、职称、福利待遇上对代表进行打击报复，给予不公正的对待。
最后，选民对代表的监督制约机制也存在不足。代表如何联系选民流于形式，代表尤其是间接选举的代表很少向他们的选举单位汇报自己工作和人大会议情况，选民或选举单位也就无法有效监督他们履行职务。现实中没有一个代表因参政议政水平不足而被罢免的事例，只有因触犯刑律受法律追究被罢免。
至此，可以得出一个结论：只有从人大代表这一人民代表大会制度的主体入手，着眼于完善代表的选举方式，逐步完善代表的组织构成，提高代表的素养，构筑坚实的活动平台，建立健全代表履行职务的实在环境和保障措施，加强对代表的监督制约机制，才能为人大制度建立真正的主体之本、动力之基、活力之源。
一是必须进一步建立健全代表执行职务保障制度，为代表依法切实履职提供更加有效的制度支持。如完善代表言论免责权制度，保护代表的职务性言论免受法律和纪律追究，保障代表更好地履行职责；完善人身特别保护权制度；为人大代表行使职权提供必要的时间保障，并把这种保障通过法律加以确认；建立代表履职经费制度性保障机制，以及人大常委会及其有关办事机构通过一定的组织形式，对各级人大代表在闭会期间的活动进行组织保障，完善代表执行职务的时间保障和办公条件保障。
二是逐步推行专职代表制，实行代表职业化。实行代表职业化是一个系统工程，既包括制度上的建构，同时又有观念上的转变。对人大代表这个职业而言，不仅仅是个人的努力，需要的是形成一个“职业共同体”，需要的是人大代表对职业的认同。实现我国代表职业化，逐步推进人大常委会组成人员的专职化。目前先实行常委会组成人员的专职化，再逐步推行人大代表的专职化；构建人大代表任职的保障制度，主要是薪金保障和办公条件的保障；建立人大代表退职的保障制度。在这些方面，可以借鉴一些国家的做法，建立和完善代表大会的服务性、辅助性机构如代表工作室等，并使其制度化，为代表配置和引进“工作助理”。
三是建立健全人大代表履职监督机制。人大代表来自于民，受命于法律，就应当自觉接受选民和选举单位的监督。其途径主要有：建立健全人大代表向选区选民和选举单位述职制度；建立选民询问制度；建立人大代表回访选民和选举单位制度；建立选民罢免代表的制度等。
四是建立代表知情知政权的制度保障机制。首先通过立法的形式来确认代表知情知政权作为独立的法律权利。与此同时，还应当在实际生活建立各种有效的机制来保障代表正确和有效行使代表知情权，认真履行代表职责，充分发挥人大代表代表人民参政议政的作用。
转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-268009.htm
