高校预算管理中存在的问题及对策
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作者: 陈国玲
1994年3月22日，全国人大第二次会议通过了《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）。这对于强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，起到了十分重要的作用。2001年开始，我国政府率先在农业部、科技部、教育部、劳动和社会保障部等四部门试编了部门预算，开始在高等院校试行以部门预算改革为主的财政四项改革，推进了高校财务管理的科学化、规范化。随着经济的迅猛发展，高校体制改革不断深入，经济活动的日益活跃，客观上要求各高等学校强化财务管理，进一步做好筹资、理财、管理工作，管好、用活教育资金。目前，我国高校财务收支完全突破了单一的教育事业费收支格局，呈多元化状态，预算作为大学资源配置的重要手段越来越受到各方的重视。伴随着高校办学规模的不断扩大，以及其自身发展的需要，现阶段高校预算在编制原则、编制程序、编制方式及方法等方面还存在很多问题，如何有针对性的解决这些问题，是当前高校预算管理改革的重要课题。
我国高校预算管理现状及问题分析
1.“高校内部预算”与“财政部门预算”不一致的问题
普遍高等学校内部预算应当与编制和报送的财政部门预算保持一致，禁止“部门预算”与“内部预算”不一致，这是部门预算对高等学校预算最基本的要求。目前，高校一方面按照上级主管部门的要求实行“两上两下”编制学校的“财政部门预算”，上交教育主管部门和财政部门；另一方面根据学校内部的具体情况，按照现行财务制度的规定编制的内部预算。财政部门预算是按照《政府收支分类科目》的规定，按“类”、“款”、“项”分基本支出和项目支出编制的；而高校内部预算是根据学校具体情况和现行财务制度规定的支出的用途编制的，并作为高等学校校内预算执行的主要依据。由于两种预算编制的依据和编制的方法不同，使得两种预算的差异很大，这就导致高等学校普遍存在内部预算和财政部门预算不一致的现象，尤其是在目前实行国库集中支付制度下，两种预算不一致性导致的弊端更加明显，相互脱节的现象更加严重，这是预算编制不规范的重要体现。
2.预算编制的科学、公正和透明问题
一方面，高校参与预算编制的一般只是与财务有关的个别人员，没有专职人员对学校运行和建设发展与预算的关联进行研究。特别是预算编制和调整缺乏基层单位参与，“业务人员不参与预算编制、编制预算的人员不熟悉业务”，这从源头上已经造成预算的不科学与不公正。另一方面，部门“切块”以后财务对部门后续的分配就失去了有效的监督和控制,严重的是有些部门根本不让财务部门参与后续的分配，部门财务应运而生，预算分配的监督被架空，使个人感情色彩融入分配领域,有些部门领导会按照自己的好恶选择支出项目,支出中出现大量的“院长项目”、“系部主任项目”、“感情项目”。这样做的结果是很难体现分配上的公平和透明。
3.预算批准、执行时间错位问题
我国预算法规定预算年度从1月1日起到12月31止，许多高校预算编制分成两部分：一是学校总的预算，一般每年10月份前上报主管部门；二是学校具体执行的部门分解预算，由于编制和审批过程复杂，通常到当年的3、4月份才能下达，预算年度开始，预算还处在编制审批中，预算执行与预算审批差三四个月，有的时间更长。“一季度无预算、四季度忙预算，为了预算而预算”引发的问题越来越严重，财务在较长时间里无预算运行，这种预算时效的严重滞后大大降低了预算本身的严肃性和权威性，客观上限制了预算的约束力。
4.增量预算法的缺点和问题
目前，我国高校普遍遵循的是1997年财政部和原国家教委联合颁布的《高等学校财务制度》。与高校预算编制方法有关的是其中第十二条的预算编制方法：“高等学校预算参考以前年度预算执行情况，根据预算年度事业发展计划和任务与财力可能，以及年度收支增减因素进行编制”，因此，多年来增量预算一直在绝大部分高校被沿用，“方法单一”本身就带有不可避免缺陷，同时这种方法的最大弊端就是保护各部门的既得利益,不管原来的决策是否错误,原来的分配是否公平,原来的支出结构、支出方向、支出比例是否合理,都难以进行调整,一旦调整势必受到来自各方面的阻碍。这种部门之间长期的“贫富不均”致使预算在资源配置方面的最基本职能得不到很好履行，致使高校预算必要性受到质疑，预算管理与新形势下我国高校健康、快速发展的要求不匹配。
我国高校预算管理的策略选择
2009年，财政部就在《高等学校会计制度(征求意见稿)》中首次明确将高校预算全面融入会计核算，可见预算管理的重要性和必要性。但是，从上述分析，我们不难看出高校预算管理与发展面临许多问题亟待解决。怎样使高校预算管理的总体水平趋于一致发展，高校预算管理需要在很多方面进行尝试。
1.推行高校内部财务人员委派制
在两级管理模式的高校中，推行上级财务部门向下级预算部门委派财务人员，委派制的推行，可以在很大程度上结算预算编制、预算分配、预算执行与实际的脱节，可以最大限度地提升预算编制、执行效率，充分发挥预算在资源配置方面的作用。
2.构建绩效预算管理模式
目前我国高校的支出大致可以划分为部门基本支出和项目支出两部分，预算的对象主要是部门和项目。因此，可以以高校内部部门预算和项目预算为基础构建我国高校绩效预算管理体系。
(1)部门预算。部门预算是一种细化预算，实施部门预算最主要就是应该细化预算科目，比如有的学校在原有预算的基础上编制二次预算，目的是将预算更为细化。
(2)项目预算。项目预算是指具有特定用途项目资金的安排。纳入预算的项目必须是优先发展领域和重点建设的项目。因其重要性和资金数额相对较大，经费预算一般独立于部门预算之外。这些项目的实现对于高校提高组织管理效力、实现组织目标，提升组织竞争力具有重要意义，因此，项目预算特别强调对项目的成本收益分析，以保证绩效目标的实现。
3.健全预算编制方法体系
单一的预算方法已经不能满足高校预算管理和高校发展的需要。建立健全高校预算方法体系显得非常必要。
(1)零基预算配合绩效预算。单纯采用“零基预算法”编制预算己经不能适应学校的发展现状。应在“零基预算法”的基础上，在高校内部构建绩效预算管理体系。绩效预算管理引入了项目竞争和资源效益配置机制，有利于鼓励管理者创新与资金节约，提高教学质量，提高教学科研服务能力。出发点是解决“高等教育资源匮乏与浪费并存”的问题；收益是高等教育资源节约。
(2)零基预算配合滚动预算。滚动预算是指高校按照其发展规划所做的中长期预算，每年在调整当年预算的同时，应根据发展规划的变动对以后年度的指导性预算进行更改。但由于滚动预算所需考虑的周期较长，不确定因素较多，难以及时测算预算指标的数据。因此，建议将零基预算法与滚动预算法结合使用，对高校的经常性支出采用零基预算法核定预算定额，而专项支出采用滚动预算法统筹安排。这样有助于确保学校各项工作的连续性和完整性，能够充分发挥预算的指导和控制作用。
4.时间保证及周期调整
(1)充足的时间保证。从大部分国家的实践看，预算正式编制之前的准备时间普遍较长，许多国家预算编制时间一般都在一年左右，在每一个预算年度开始之时就着手下一个年度的预算编制工作，使得预算的编制有较充分的筹备、测算、讨论过程保证了财务资料的搜集、指标测算、项目取舍等工作的质量，提高预算编制的准确性。
(2)调整会计预算周期。以目前执行的生均定额拨款为例，学校在年中时存在毕业及招生问题，且毕业生和招生人数常常不一致，这使得年初预算不准的问题长期、客观存在，如果将原1月1日到12月31日的会计预算周期调整至与学校同步的9月1日到8月31日就可以很好地解决这一问题。
5.建立预算考核机制
在预算实行期间和期终实行定期考核，预算考核结果要与预算单位负责人的利益直接挂钩，对积极增收节支、预算执行情况良好、资金效益高的部门给予一定的奖励；对浪费资金、预算超支、预算执行情况不好、资金使用效益低下的部门处以一定的惩罚。促进预算管理水平与效益的不断提高，更好地做好高校的财务预算管理工作。
（作者单位：南京城市职业学院）
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