档案行政处罚的矛盾探究

来源:用户上传      作者: 王保国

　　 档案行政处罚是档案法规赋予档案行政管理部门的权力和义务，是档案行政管理机关落实档案法规、规范社会档案行为、履行宏观管理职能的重要手段。但从实践看，档案行政处罚并没有像其他行政处罚一样得到有效实施，与档案部门内部的希冀也相去甚远。近年来，时有研究文章见诸报端，探究档案行政处罚不力的根源，其观点不外乎“法规体系不健全论”、“执法人员素质低论”和“执法主体不合法论”等。这些问题或兼而有之，但从档案执法实践来看，都有失偏颇，还不是关键所在。笔者以为，档案行政处罚难以实施的关键在于档案行政处罚权本身存在五个方面的矛盾，使档案行政机关处于“非是不为，实不能为”的尴尬境地。
　　
　　 一、权力与职责的矛盾
　　
　　 近年来，随着人们档案意识的提高，到档案部门投诉违法行为，维护自身权益的日益增多。太原市供销社下属某公司原副经理郭 xx 于2002年到档案局投诉，其人事档案从上世纪五十年代参加工作起，一直保存在市供销社某公司和市供销社。但当2002年他要办离休职务待遇时，才突然发现人事档案中没有了当时的任命文件，而且原发文机关和主管部门的文书档案中也找不到当时的任命文件。因此有关部门无法为其办理享受相应待遇的手续。由此，当事人要求档案局依法查处，维护其合法权益。
　　 毫无疑问，公民发现档案违法行为理所当然要到档案行政管理部门投诉，档案行政管理部门依法查处也责无旁贷。《档案法》1996重新修订后，赋予了县以上档案行政管理部门行政处罚权。从法理上讲，尽管档案管理机关很多，档案方面的法律、法规也为数不少，但法定授权的档案行政执法机关和行政处罚实施机关只有档案行政管理部门。
　　 应当说，本案事实较为清楚，是一起典型的丢失档案的违法案件。属于档案行政管理部门的职权范围，也是档案行政管理部门法定的义务。在具体组织查处工作中,档案部门却发现,尽管违法事实很容易查清,证据也较为充分, 但实际上却对此类案件无法实施行政处罚。
　　 档案行政处罚从现行法律规定上讲，主要分为处罚权和处分权。国家档案局《档案行政处罚程序暂行规定》明确规定，档案行政处罚权分三种：警告、罚款和没收违法所得。也就是说，处罚权由档案行政管理部门行使，处分权由有关主管部门行使。《档案法》、《档案法实施办法》和《山西省档案管理条例》共设定了17种（除去雷同的）可以追究法律责任的档案违法行为，其中12种由违法行为人的主管部门来行使行政处分权，也可以说档案行政管理部门对这12种违法行为其实是没有查办权限的。在《档案法》设定的5种可以实施行政处罚的档案违法行为中，“损毁、丢失属于国家所有的档案的；擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案的；涂改、伪造档案的；”，这三款违法行为，只有发生在利用档案馆的档案中，档案行政管理部门才能进行行政处罚，换言之，除此范围以外，即使存在上述违法行为，依法只能由有关主管部门进行查处，实施行政处分。
　　“擅自出卖或者转让档案的以及倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的 ”，这两款违法行为，档案行政管理部门倒是可以实施行政处罚，但法律设定的对象特指企业事业组织或者个人，也有实施范围的限定。不难看出，法律赋予档案行政管理机关的行政处罚权，其实是十分有限的，这与档案部门承担的宏观管理的职责本身就是矛盾和不相称的。很难想像，一个部门承担着整个社会档案事业宏观管理和监督指导的职责，负责规范整个社会的档案行为，但却只有对部分主体和个别违法行为进行查处、追究的权力。这种责权不等的法律体系，充满了矛盾，也不符合法律权责统一的原则。
　　 《档案法》是档案法规体系的核心，是档案行政管理部门管理社会档案事务的依据和标尺。《档案法》颁布已近二十年，重新修订也十年了，对推动全社会档案事业健康发展起到了积极的推动和强有力的保障作用，但是，随着改革开放的深入进行，社会档案主体日趋多元化，档案工作的开展面临着许多新的形势和新的情况，原有的《档案法》的一些理论和规定已不能够解决档案工作新领域的开展，特别是在档案行政处罚的设定上过度的拘谨和约束，并没有能够赋予各级档案行政管理部门真正、完整的处罚权，档案行政管理部门在履行法定权力的过程中常常感到有心无力，受《档案法》规定的约束，不能真正承担起维护社会档案管理秩序，保障国家档案资源完整、安全的责任。因此，迫切需要在重新修订《档案法》的过程中，切实授予各级档案行政管理部门行政处罚权力，真正使《档案法》成为档案行政管理部门推进社会档案事业，全面健康发展的有力武器。
　　
　　二、自律与他律的矛盾
　　
　　 从法理上讲，法律具有自律性与他律性。自律性，主要是指公民和法人通过接受教育，提高素质，自觉遵守法律规定；他律性，主要是指通过制度、处罚等制约手段，约束行政相对人的行为，迫使行政相对人遵守法律规定。档案行政处罚与处分权的分设，从宏观角度看，也是一种自律性与他律性的结合，档案行政管理部门实施行政处罚，主要是实现他律性；有关主管部门对本部门极其人员的档案违法行为进行行政处分，主要是发挥主管部门的能动性，促使其在维护档案管理秩序中，起到自律性的作用，提高本部门守法的自觉性。但从现实生活来看，靠部门或个人自律，必须在他律的基础上才能有所保障，没有他律的约束，自律在一定条件下，便可能转化成“自纵”。在档案违法行为中，大多数属于法人或领导违法。由于档案工作的特殊性，能接触档案的群体相对来说也是特定的，与单位或部门具有利益的一致性，再加上大多数单位在处理档案违法行为时，不能不考虑到本单位的形象，往往会出现将大事化小，小事化了，回避矛盾的情况。因此，自律在一定程度上难以落实，甚至会成为一种“自纵”，极不利于档案违法案件的查处。在本文所举的案例中，正是由于违法者是市供销社，而又要令其追究有关人员的责任，抑或就是追究自己的责任，这无法不使案件的处理举步维艰。
　　
　　 三、服务滞后与追罚时效的矛盾
　　
　　《行政处罚法》第二十九条，对行政处罚的追罚时效作了明确规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算。”
　　《行政处罚法》关于追罚时效制度的规定主要是基于较为常见的违反行政法规的行为而制定的，根本目的，在于打击现行违法行为，对已有改正或社会危害性已消失的违法行为不再进行追究。无疑，实施档案行政处罚也必须遵循这一规定。但是档案工作具有特定的规律，档案管理的不公开性使档案服务具有滞后性和极大的不确定性，档案在许多时候是作为一种历史资料被保存着的，用不着的时候，静静地躺在铁柜中，只有在需要的时候，才会进入人们的视线。但当进入的时候，时间已过去了很多年，甚至几十年，远远超出了行政处罚的追罚时效，而当事人的损失却是现实存在的。这种矛盾很难避免，直接影响档案行政处罚的顺利实施。这一问题解决不了，实际上通过档案行政执法和处罚维护群众的合法权益就成了空话。在本案中，郭某几十年中根本不可能看到本人的档案，也就不可能发现档案丢失的情况，发现之时，早已超出追罚时效（确定丢失时间的方法另论），怎样查处呢？档案服务的滞后性与处罚时效之间的矛盾，确实困扰了档案行政管理部门对一批违法案件的查办，因此，研究和探索处罚时效的适用问题，对档案行政处罚的实施、对维护公民的合法权益有着重要的现实意义。

　　
　　 四、管理目的与处罚手段的矛盾
　　
　　 档案行政管理部门是法定的档案执法机关，也是惟一的档案行政处罚的实施机关。法定职责是贯彻档案法规，维护社会正常的档案管理秩序，确保国家档案资源的齐全、完整与安全。但法律授予档案行政管理部门的权力和手段并不能保障档案行政管理部门能有效地实现这一根本目的。国家机关、团体和国有企业事业单位的档案是国家档案资源的主体，其齐全、完整与安全状况直接影响国家档案馆档案的齐全。现实当中，国家档案馆由于管理较为严格，制度体系健全，发生档案违法案件的几率较低，大多数的违法行为发生在基层，因此从基层抓起，从源头抓起，是确保国家档案资源齐全、完整的关键。档案行政管理部门在管理基层档案工作中力度不大，成效不显，主要是由于只能采取监督、指导的手段，即使发现有违法行为也最多只能采取责令改正，通报批评等行政管理手段，除此就无能为力。在《档案法》、《档案法实施办法》和《山西省档案管理条例》设定的17种可以追究法律责任的档案违法行为中，除去“擅自出卖或者转让档案的以及倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的 ”这两款违法行为，都不能对基层的违法行为进行查处和追究，也就缺少了约束和管理的严肃手段。在本案的背后，反映出一个深刻的道理，造成郭某档案丢失的原因固然是供销社的档案管理不规范，但如果档案行政管理部门拥有必要的处罚手段，能尽早规范该部门的档案工作，或者此类事情是可以避免的，最低程度是可以减少的。
　　 档案行政管理部门行政处罚权的设定，应当符合档案工作的实际，应当针对危害整个社会档案管理秩序的违法行为，应当突出档案行政管理活动的特点。无疑赋予档案部门行政处罚权，根本目的是确保国家档案资源齐全与完整，但实际生活中，档案不安全的因素主要存在于基层单位，主要发生在档案未进馆的这一阶段，特别是丢失、损毁、涂改、伪造等严重的档案违法行为，已经破坏了档案的安全性，但档案部门对这些违法行为，缺乏必要的手段予以惩处，事实上使基层单位的档案违法行为的查处处在一种失控的境地，纠正无力。这也是近年来档案丢失现象较为严重、基层单位归档不够齐全、社会档案资源缺乏完整性和整体性的重要因素，其后果极其严重，也影响到档案的存续。解决这一问题关键是从基础抓起、从源头抓起，对在档案形成管理阶段发生的违法行为用强有力的手段予以纠正，赋予档案行政管理部门对发生在基层单位的档案违法行为进行行政处罚的权利，使档案行政管理部门在管理社会档案事务中真正实现权责一致，真正承担起推动档案事业依法健康发展的重任。
　　
　　 五、处罚与裁决的矛盾
　　
　　档案违法案件具有一般行政案件的特点，即大多数情况下，违法行为都会引发对社会主体权益的侵害，因此在查处过程中，必然涉及档案行政裁决，但由档案违法案件引发的民事纠纷纷繁复杂，涉及社会各个领域，是否应由档案部门裁决也存在着难以回避的矛盾。我们通过另一起案例来进行分析。
　　案例：杨某于2002年到太原市档案执法部门投诉，其本人原在市二轻局下属单位工作，1984年从太原市电池厂调入太原市某灯泡厂，之后停薪留职去广州打工，2000年回厂办养老保险，由于人事档案丢失，无法办理。电池厂、灯泡厂、二轻局都无其人事档案，甚至也没有其档案的传递手续，由此几个部门踢起皮球。
　　本案符合立案的构成要件。档案丢失直接造成了杨某无法办理退休和养老保险手续。但杨某投诉的目的是解决由于人事档案丢失无法办理退休手续和经济损失的问题，这就涉及到了复杂的民事纠纷。
　　涉及到较复杂的民事责任的档案违法行为是否查办，档案部门内部在认识上也存在矛盾，有三种不同意见。第一种意见认为，引发民事纠纷的档案违法行为，虽然违反了《档案法》，但必然也违反了其他相关的法律，档案部门可以立案，只进行档案行政处罚，然后请利益受侵害者凭档案执法机关的《行政处罚决定书》向人民法院提起民事诉讼，来维护自己的民事权益。第二种意见认为，此类案件，档案执法机关即使做出行政处罚，也解决不了案件的关键问题，不可能解决受害人的权益损失，比如说本案中的养老保险问题。那么，不如就把案件移交给有关主管机关处理，例如在本案中，由于丢失的是人事档案，可按《国营企业职工档案管理办法》的规定，移送企业人事档案的主管机关――劳动行政主管部门处理。如同此类的矛盾，在档案违法案件中非常常见，也影响了档案部门查处的积极性。
　　笔者认为，第一种意见，放弃了法律赋予档案行政执法机关的行政裁决权，属于一种“不作为”，决不可取。第二种意见有一定的道理，这主要有两个方面的原因。一是档案违法行为具有广泛的复杂性。档案作为一种权利的载体，其价值在一定程度上全部体现在档案所蕴含的内容中。离开档案的内容，档案也就失去了存在的价值，而档案的内容涉及到社会各部门、各领域和各行业，档案违法行为所引发的损失和后果也涉及到社会生活的各个领域。档案行政管理部门，查处档案违法行为要根据违法行为的后果、性质、损失进行处罚。追偿损失，就必然面临广泛而复杂的情况，档案部门不可能成为整个社会行为的管理机构。二是档案行政处罚权具有双重性。档案行政处罚中的经济处罚权（罚款）和人事处罚权（处分权），分属档案行政管理部门和有关主管部门（政府监察机关和行政主管部门），法律既然赋予这些行政主管部门对档案违法行为责任人的处分权，就是赋予了这些部门依法管理档案事务的权力和责任。只不过是这些部门管理档案事务，查处档案违法行为的实施，应当在档案行政管理部门的宏观管理和监督指导下进行，而我们现在也就是缺乏这样一个整个社会齐抓共管的机制。笔者认为，在目前情况下，对此类案件档案执法机关还是要严格依法查处，除进行相应的行政处罚外，应对受侵害者的民事裁决请求做出裁定，但裁定的内容仅限于档案本身，如在本案中，裁定由违法行为责任人找到档案，如找不到则须尽量弥补档案内容。
　　 总的来看，由于这些矛盾的困扰，档案行政处罚目前还存在机制和制度性缺陷，档案行政处罚不能做到“权为民所用”，说明其权力设置脱离了实际，迫切需要在法制理论研究上取得新突破，在修订《档案法》时予以修正。建设适应和谐社会发展需要的，能切实维护人民群众利益的，对国家档案资源负责的档案工作和档案法制体系，是历史的重任、现实的需要、群众的呼声，是档案部门的责任。
　　
　　 （作者地址：山西省档案局030045）

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