政府创新社会管理的政策工具选择

来源:用户上传      作者: 田千山

　　[摘要]在市场经济不断深入发展、社会开放程度不断加强的现实条件下，政府的社会管理职能面临着极为严重的挑战，势必要求其采取积极有效的政策加以调整，而政府对政策工具的选择则是保证政策目标能否实现的关键。如果政府存在社会管理目标不明确、对象不配合、能力欠缺和环境不适应等问题。那么这也将会成为制约政策工具有效选择的重要因素。因此，加强对于这些因素的理论研究，创新政府的政策选择工具，为选择恰当的政策工具，实现政府社会管理的人性化、多元化、民营化和现代化，也就显得极为迫切。
　　[关键词]政府；社会管理；政策工具
　　[作者简介]田千山，中共韶关市委党校党建教研室副主任，讲师，公共管理硕士研究生，中国行政管理学会会员，广东韶关512026
　　[中图分类号]D63　[文献标识码]A　[文章编号]1672-2728(2011)10-0060-05
　　
　　社会主义市场经济的深入推进，在不断满足人们物质需求的同时，也使得社会利益主体呈现多元化、社会结构趋向阶层化、社会关系日益复杂化。这在一定程度上加剧了社会张力的蓄积和社会矛盾的频繁化，客观上要求政府必须强化自身的社会管理职能，协调社会各领域的和谐发展；对相互依托、相互促进的社会诸因素从宏观上进行管理，妥善处理好不同领域之间的职能分工问题；保证经济领域、政治领域与社会领域之间的均衡发展和健康关系，促成相对独立、互为作用的社会体系，共同推进社会进步与发展。然而，由于对传统管理体制的路径依赖，改革前期对社会管理观念上的忽视，以及转型过程中传统解构与现代建制之间的断裂，给各级政府的社会管理带来新的挑战并提出更高的要求。加之传统体制下形成的政府社会管理职能在角色界定、管理体制、运行机制以及相关配套机制等方面存在着许多问题，使得目前我国政府在面临各种多元性、复合性的社会问题时，存在着某些结构性、制度性以及政策性的缺陷及失效。因此，视社会管理为其基本职能之一的政府，如何适应形势的新变化新要求，选择合理有效的政策工具，进一步创新社会管理体制、整合社会管理资源、提升社会管理水平，成为亟待解决的重大课题。
　　
　　一、加强社会管理的重要性和紧迫性
　　
　　在经济社会转型时期，不可避免地会出现深层次社会问题日益凸显，并与由此衍生出的新问题和不确定因素相互交织在一起，这就使得社会系统性的风险加大，或者说使得社会的脆弱性加剧。隐含潜在的发展风险。现实表明，加强社会管理，已成为摆在政府面前迫切需要解决的难题。
　　
　　(一)　加强社会管理是实现经济社会协调发展的必由之路
　　“综观各发达国家的发展轨迹，一个国家或地区要实现现代化，主要是两大方面，一是经济要繁荣发展，二是社会要全面进步。就经济发展和社会发展的关系来说，经济发展是社会发展的基础，社会发展是经济发展的目的，二者要协调发展。”改革开放以来，各地的经济发展获得了前所未有的增长，成绩举世瞩目。但由于种种认识和体制、结构等方面的原因，直到今天，全国范围内的社会发展步伐依然缓慢。经济与社会发展之间“一条腿长，一条腿短”的矛盾越来越突出，直接影响到改革发展的大局。具体表现在，经济结构调整了，但人口结构、就业结构、城乡结构、地区结构、阶级阶层结构等社会结构却没有相应调整过来；经济发展了，但教育、科技、文化、医疗卫生、环境保护等社会事业却严重滞后，很不协调；社会主义市场经济体制已基本建立，但社会事业的管理体制却还是按照计划经济体制的要求运行。这些矛盾和问题的存在，迫切要求政府补齐社会管理这个“短板”，善于把加强和创新社会管理同推进经济社会协调发展有机结合起来，在履行好经济调节、市场监管职能的同时，更加注意履行好社会管理和公共服务职能；在大力推进经济体制改革、加快经济发展的同时，更加注重社会管理创新，加快各项社会事业建设，实现经济社会的全面、协调、可持续发展。
　　
　　(二)　加强社会管理是现代政府职能转变的关键环节
　　新中国成立后，中国逐步建立了一种以高度集中的计划经济体制、高度严格的政治体制与严密的意识形态控制机制为主要内容的三位一体的社会整合模式。在此背景下，政府成为社会的唯一权力中心，并掌握和管理所有的社会资源。政府可以对它认为有必要加强管理的所有社会问题进行管制或干预。所有的社会组织和社会成员都有义务服从政府权威。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，一些政府却没能适应现代社会发展要求，仍然偏重于微观经济建设，宏观调控能力和动力不强，相对忽略社会管理和公共服务，政企、政事、政社分开不彻底。行使政府职能存在“越位”、“错位”、“缺位”现象，直接管了一些管不好也管不了的事情。加之政府的规制职能过多，且存在权力滥用和不公正执行行为，引发了正式规则之外的潜规则，进而对市场公平竞争构成极大的破坏。实践证明，现代政府不应当也不可能像计划经济时期那样包揽一切社会事务，独自承担社会管理任务，而是需要充分调动城乡基层自治组织、社会组织、企事业单位和公众等社会管理主体积极性，有效发挥多元化社会主体的社会管理功能。通过政府职能的转变，应有所为、有所不为，从纷繁复杂的具体社会管理事务中摆脱出来，把精力集中在必须由政府承担的社会管理领域里，以及对其他主体社会管理行为的监管上，从而使社会管理活力得到极大释放，同时又可以保证社会管理创新平稳有序进行。
　　
　　(三)　加强社会管理是满足人们公共需求的迫切需要
　　所谓公共需求，是指满足社会公共利益的，具有不可分割性的共同利益的需求。诸如社会公共秩序、防治水旱灾害、环保、国防安全等等，这种需求不是个别需求简单累加的总和。在经济发展与人民生活水平的不同阶段，其公共需求是不同的。“在经济发展初期阶段，政府需要提供社会基础设施与人力资本投资，经济进入成熟期，公共支出的主要对象又从提供社会基础设施，转向提供教育、卫生和福利、社会保障和收入再分配；当人均国民生产总值超过贫困线后，人们的消费模式发生变化，对政府提供公共服务提出更高要求，在高等教育、健康设施、停车场、高速公路和空间探索等方面的公共需求大量增加；当人均国民收入处于发达水平时，人们就会追求自尊、自由和自主的需求。”当前，我国正处于经济社会发展的转型时期，恰恰也是公共需求快速增长的重要时期，迅速增加的公共需求和它所揭示出来的公共产品短缺效应正空前放大，在显性的浅层次已经构成了对政府公共服务职能滞后的挑战，在隐性的深层次，则完全有可能由于政府转型滞后于社会转型而导致对经济社会和谐发展的严重障碍。对于我国普遍激增的公共需求，在短时期要做到全部满足显然是不切实际的，但对于这些需求能否提供基本与合理的服务，则成为政府是否能够在市场经济条件下有效进行社会管理的重要考验。因此，政府要通过建立健全

统一、公正、透明的法律制度和公共政策体系，创造一个良好的制度与政策环境，不断提高公共产品和公共服务的质量。
　　
　　(四)　加强社会管理是维护社会稳定的根本保障
　　社会秩序和社会安全是社会和谐稳定的基石。是保障人民生命、财产安全和市场经济发展的必要条件。当前，我国的改革发展正处于一个关键而复杂的时期，既是一个难得的“黄金发展期”，更是一个复杂的“矛盾凸显期”。“传统社会向现代社会转型过渡是风险性最高和危险性最大的时期。社会转型是一种整体性发展和全面性革命，是一种特殊的结构性变动。中国是典型的发展中国家，结构转型基本特点是结构转型与体制转轨同步进行，政府推动和市场机制双重启动与巧妙结合，城市扩展辐射与农村自身城市化双向运动，转型进程的非均衡、发展的非平衡与经济的非均衡相互交织。”不难看出，由于我国城市化进程快速展开，庞大的流动人口等因素导致政府社会管理压力加大，如城乡贫富差距加大、犯罪率攀升、信访案件数量增加、资源环境约束增强、社会纠纷急剧上升等社会问题不断涌现，直接影响到人民群众的安全感。如果有关政府部门、社会组织等不能及时而恰当地化解社会矛盾，我国几十年经济和社会发展所取得的巨大成果就有可能毁于一旦，我国也将因此而错失“黄金发展”的机遇。因此，政府需要制定配套的社会政策，采取有效的社会规制来协调利益关系，化解社会矛盾，努力提高人民群众的安全感和满意度，为人民的生活与发展创造和谐稳定的社会环境。
　　
　　二、影响政策工具有效选择的因素
　　
　　政策工具，就是指政府治理的手段和途径，是政策目标与结果之间的桥梁。政策选择工具理论在社会管理中的运用，从理论上讲，拓宽了政策选择工具理论的实践范畴，能够进一步检验政策选择工具理论的可适用性；从实践上讲，政策工具选择理论为加强社会管理的具体路径的选择，提供了理论上的指导。至于影响政策工具选择的因素，综合国外提出的不同理论模式，并结合我国的实际，笔者认为，影响政策工具有效选择的因素主要有以下四个方面：
　　
　　(一)　社会管理的目标
　　目标明确是选择有效政策工具的前提条件，但政策目标有单一目标与多元目标之分。因此，政府在选择社会管理的政策工具时，应首先判断并分析其目标，再从众多政策工具中选择有效的政策工具。“在现代社会，政策所要解决的公共问题常常是比较复杂的，这就决定了政策目标往往不是单一的，而是多元目标的组合，有些目标甚至是相互冲突的，反映不同的利益诉求。”就社会管理而言，它是近现代经济社会发展的产物，是政府为解决初次分配中造成社会不平等和财富分配不均等问题的行为过程。换句话说，政府实施社会管理所输出的政策，其目标在于协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。很显然，社会管理中复杂的目标体系为政府政策工具的选择提出了挑战。一方面，当社会管理目标彼此相冲突时，需要依据其价值排序的先后有所侧重地进行相应的政策工具选择；另一方面，社会管理目标的多元性也预示着复杂社会问题的解决需要综合运用多元化的政策工具。此外，由于市场经济的发育程度与经济发展的阶段不同，政府社会管理的目标也不尽相同。如果社会管理政策目标发生变化，就必须考虑现行政策工具与社会发展相适应。
　　
　　(二)　社会管理的对象
　　社会管理的对象是政府在实施社会管理中直接作用或影响的个人或团体。不同的政策工具会对社会管理的对象产生不同的影响，不同的社会管理对象也会对同一政策工具产生不同的反应。也就是说，社会管理对象是否接受或认同政策工具，是决定社会管理目标能否实现的关键。首先，社会管理对象会抵制对自身不利的政策工具，使其无法开展，同时会通过各科『手段使对自身有利的政策工具继续下去；其次，社会管理对象规模的大小也将影响政策工具的选择，一般情况下，社会管理对象的规模越大，强制型政策工具发挥作用的难度也越大；最后，对社会管理对象一贯行为方式改变的程度也会影响政策工具的选择，特别是对那些具有根深蒂固某种文化信仰的对象行为方式加以改善的政策工具，甚至会遇到非理性倾向的强烈抗议。所以，政府在进行政策工具选择时，迫于社会管理对象的压力，往往考虑政策工具的可行性和可接受性，最终选择可行性较少但可接受性较高的政策工具。与此同时，还要让社会管理对象认识到既定的政策工具对他们有利，以获得他们的积极支持。当政策工具的运用会对社会管理对象造成某种利益方面的损失时，还应当建立利益补偿机制，让损失的利益得到有效补偿，甚至对相关社会管理对象作出必要的让步，以确保政策工具的有效施行。
　　
　　(三)　政府自身的能力
　　政府在加强社会管理、进行政策工具选择时，其自身能力的高低强弱也是必须考虑的因素。所谓政府能力，是指政府综合运用其经济、行政、权力与权威、信息管理等实力，将自己意志目标转化为现实的能力。其本质是政府与社会互动关系中政府活动的可能性与限度。从资源获取和能力运用的角度，可以把政府能力分为政府集体行动的能力和政府获取集体行动资源的能力。政府能力不同，采取的政策工具也有所区别。总体来说，当存在一个“强政府”与一个“弱社会”时，由于社会能力不强，公私合作的形式不利于公共管理目标的达成，但由于政府本身具有强大的能力，宜选择强的政策工具，社会团体可配合直接型工具的运用；或当存在一个“弱政府”与一个“强社会”时，政府只需扮演催生者角色，采取自由市场和自愿型工具，为社会团体拟定政策基本方向，辅以引导型工具。而当同时存在“强政府”和“强社会”时，政府可扮演导航者角色，采取间接型工具，与社会团体形成伙伴关系，运用充沛的社会资源来实现社会管理目标；或当同时存在“弱政府”和“弱社会”时，由于政府本身不具备充足能力，加之社会能力也有待养成，应运用基础型工具，以维持、稳定现状，同时可提供社会发展所需的资源。
　　
　　(四)　社会管理的环境
　　萨拉蒙和伦德认为，不同的政策工具在政策影响程度、政策效果、公平程度、传统性和政党支持程度等方面存在着很多差异，这些差异影响着政策工具在特定情况下的适用性。可以说，什么样的环境决定着什么样的政策工具选择，在特定的环境下，一些政策工具要比另一些政策工具更为有效。这里所说的社会管理环境是指影响政策工具选择的环境因素，包括法律和法治状况、社会成熟度、市场化程度、政治制度状况、国家与国际体系问相互依赖的程度，以及意识形态因素和以往选用的政策工具等方面的影响和制约。首先，经济、政治和社会环境的变化会导致政策工具选择的变化。改革开放以来，受经济快速增长的影响，公民可自由支配的空间和资源不断增多，加之世界范围内民主化浪潮的推进，公民社会的逐渐兴起，促使政府

社会管理的政策工具选择理念开始从管制向服务转变，更偏重于选择混合型工具和自愿型工具。其次，政策工具的选择很大程度上受到意识形态的影响，不同意识形态阵营的人们会根据各自认定的正确政治主张而选用不同的政策工具。在我国，政府在尝试选择市场化工具、工商管理工具和社会化工具的实践运作过程中总是显得很谨慎。最后，政策工具的选择受到先前工具选择的限制，由于先前的政策工具是在过去选择的，积累了使用该政策工具的经验，并且赢得了社会管理对象的支持和信任，形成了一种路线依赖，要转换成其他政策工具就会很难，会付出额外的努力和代价。
　　
　　三、创新社会管理政策工具的建议
　　
　　有效的政策工具是社会管理目标得以实现的根本保障。政府对社会管理的政策工具的设计，其根本要求是通过发挥“看得见的手”(政府)和“看不见的手”(市场)的双重作用，创新政府政策工具的人性化、多元化、民营化和现代化。
　　
　　(一)　民众导向――社会管理理念的人性化
　　在现代，社会领域区别于经济、政治领域的关键之处，在于它是一个以人和人的关系为中心。由人们自主结成的复杂的社会关系领域，因而解决社会问题更应强化“以人为本”的政府社会管理方式理念，做到“情为民所系、利为民所谋、权为民所用”，改变过去政府社会管理中依赖强制性手段，迫使社会单位达到“遵从”，或通过许可证的发放实现政府对特定社会领域的控制和管制的方式。当然，经济发展是社会发展的前提和基础，是社会发展的根本保证；而社会发展是经济发展的目的，为经济发展提供精神动力、智力支持和必要条件。这就需要政府把发展作为执政兴国的第一要务，坚持正确的利益观，将生产力发展与人民利益的实现统一起来，把最广大人民群众的根本利益作为制定政策、开展工作的出发点和落脚点，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，坚持科学决策、民主决策、依法决策；把民众当作“顾客”，树立服务型政府的价值取向，真正做到每一项资源投入、公共产品或服务的提供都能符合“顾客”需求；加快从“官本位”向“民本位”，从“政府本位”向“社会本位”，从传统的“单向规制型管理”向“双向回应型管理”，从传统的“经济管理为主”向现代“社会管理为主”的转变。
　　
　　(二)　共同参与――社会管理主体的多元化
　　全球化、现代化的推进，使社会变得多样化、异质化，最终导致政府作为唯一社会管理主体的传统模式受到严峻的挑战。特别是非政府组织的出现，给社会管理多元化的发展趋势提供了基础和前提。社会管理的多元化，即指其组织者、参加者或行动者，不仅包括政府，还包括政党组织、社会组织、公民等。盖伊・彼德斯的参与政府治理模式认为，“把原先由政府承担的公共管理职能中的一大部分，转移给自治或半自治的非政府组织来承担，这是公民参与公共管理的最直接的形式”。换句话说，对现代社会的管理，既是政府对有关社会关系和社会事务进行规范和制约的过程，也是各种社会力量(如自治组织、社会组织和公民)依据一定的规章制度和道德约束，规范和制约自身的行为的过程。这就需要政府首先明确社会管理的范围与边界，清楚什么该管、什么不该管、该管的管到什么程度，以便为其他社会管理主体让出足够的空间。另外，政府还应构建开放性的社会管理格局，扩大现有体制接纳社会意志、社会力量、社会资源的弹性空间，提高吸纳社会意见和社会力量的能力，为其他主体参与政府的社会管理创造便利条件，提供平等的机会，增加其他主体在政府社会管理中的发言权、自治权和影响力。并完善社会利益协调机制和保障机制。重构社会利益表达机制，建立新型的社会流动机制以及科学有效的公共危机处理与社会预警机制，通过一系列体制机制创新与保障，推进政府社会管理方式的创新。
　　
　　(三)　市场运作――社会管理手段的民营化
　　20世纪80年代以后，以英国撒切尔政府为首的西方发达国家大多进行了社会管理的市场化改革，其中最引人注目的就是社会管理的民营化。可以说，这种社会管理的民营化改革是以各国政府积极探寻“政府松绑，民间接手”的公共行政改革为背景的，旨在“体现政府功能的退缩和市场价值的回归”。即政府在社会管理中，通过一系列化公为私、公私合作方式，借以引入合作机制、市场原则和市场操作方式，提高管理效率和服务质量，从而达到更好的社会管理效果。美国著名的民营化大师E・S・萨瓦斯认为，民营化是一种手段而非目的。“任何民营化努力的首要目标是将竞争和市场力量引入到公共服务、国企运营和公共资产利用过程中。”他认为，“公共服务中引入竞争是要有意识采取一些战略措施，创造服务中的自由选择机会，完善竞争环境，在公众中培育接受和支持多样化选择的态度”。当然，在社会管理引入民营化的同时，我们应该认识到社会管理的民营化并不是政府推卸它应该承担的责任，也不是社会管理完全交由民营部门去解决――政府仍然处于主体地位，尤其是在资金的供给方面，必须保证充足的社会管理调控基金的供给，并有发育完善的投资市场。此外，公私部门之间如何建立良好的合作关系，也是社会管理民营化中必须要认真对待的一个问题。
　　
　　(四)　预警监控――社会管理方式的现代化
　　最早对社会指标进行研究并应用到社会管理领域的是20世纪60年代的美国，此后，该研究在全世界范围内迅速发展。所谓社会管理的预警化是指通过构建并运用社会指标体系，将社会现象或社会发展进行量化，并将其量化结果看作是衡量社会发展中社会变迁的一种时间序列的统计。完善的社会指标体系将能对可能出现的社会问题或危机进行预测，从而制定出相应对策，把社会问题或危机消灭在萌芽状态或控制在一定范围内。如构建体制内外均有的社会监测机构，使之形成纵横交叉式、立体网状型的监测体系；研制并运行社会发展的监测(指标)体系，将社会发展综合评价指标体系纳入政府决策和绩效评估过程中；此外，为了顺应全球信息化发展的潮流，在社会管理中，政府应大力推广现代信息技术，做到政务公开透明，通过网络的支撑，改造和优化工作流程，重构社会信息的采集、整理和披露渠道，开拓广泛的社会信息收集源，关注民众上访信息，构建社会稳定的预警预控管理系统，以对社会运行的安全质量和后果进行监测、评估和预防。同时，建立网上信访、民政救助等工作模块，及时公开重大社会问题的统计数据，加快工作信息的流转和处理效率，疏导民意，引导舆论，防止谣言引起的社会动荡，利用网络将政府职能部门相应的社会管理职能整合起来，增强政府公共服务的“回应性”与“有效性”，提高政府社会管理的质量。
　　
　　[责任编辑：周志华]

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