对现行《内河交通安全管理条例》存在问题的探究
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摘 要：《内河交通安全管理条例》的修改一波三折，本文针对其存在的法律位阶较低，规定较为模糊，某些制度不够合理等问题，提出下列建议，包括，提高内河交通安全管理法律制度的位阶，明确规制范围和海事管理机构职权分配问题等。
关键词：内河交通安全管理条例 海事机构 水上交通安全
1.现行《内河交通安全管理条例》存在规定较为模糊的问题
《内河交通安全管理条例》（以下简称《内河条例》）在保障我国内河交通安全方面具有举足轻重的地位。而如今《内河条例》也存在诸多立法问题需要完善。关于法律责任方面的规定，《内河条例》过于粗糙，如对各种船舶违规的责任处罚，一概规定“处10000以上10万以下罚款”或规定“处5000以上5万以下罚款”却没考虑到船舶的实际吨位和违规情况，赋予海事机构过大的自由裁量权，违反了法规应有的严肃性和规范性。《内河条例》第六十四条规定“违反本条例的规定，船舶、浮动设施未持有合格的检验证书、登记证书或者船舶未持有必要的航行资料，擅自航行或者作业的，由海事管理机构责令停止航行或者作业；拒不停止的，暂扣船舶、浮动设施；情节严重的，予以没收。”其中，“暂扣船舶，予以没收”等规定在实际中难以执行，该条款的规定过于严苛，缺少变通方式。在船员管理方面，《内河条例》对船舶配员不足的责任问题做出了规定：“违反本条例的规定，船舶未按照国务院交通主管部门的规定配备船员擅自航行，或者浮动设施未按照国务院交通主管部门的规定配备掌握水上交通安全技能的船员擅自作业的，由海事管理机构责令限期改正，对船舶、浮动设施所有人或者经营人处1万元以上10万元以下的罚款；逾期不改正的，责令停航或者停止作业。”该条规定的配员不足责任与船舶缺少检验证书的责任相比又未免较轻。规定原文为“限期改正”，却没有在改正期间内对“停航”做出规定。那么船舶配员不足，亦可以开航。这明显是不合理的，也是违反安全标准的。
2.德国内河交通安全法律体系模式初探
纵观世界各国，各个国家都为保障本国的水上交通安全做了大量的工作，如德国政府建立了完善的法律法规体系，在联邦德国基本法的基础上，分别制定了《联邦海上运输法》、《联邦水路法》和《联邦内河运输法》以及各种法规规章，在这些规章的支持下，德国的水上交通安全管理得以做到职权法定。这些规章将航运管理部门的职权划分为两大类，即航道的建设和维护的职权以及航运管理职权。其中，航道的建设维护职权是主要职权，而航运管理职权居于辅助地位。德国的水上交通安全立法颇具特色的是，它将具体的水上事务的执行权赋予了该国的联邦警察。这一方面弥补了海事部门执法力度不足的问题，另一方面也节约了海事部门的人力物力，把更多的精力投入对航道的维护和保障上去。这对我国的水上交通安全法律体系的构建是具有极高的参考借鉴价值的。
3.对《内河条例》修改的建议
3.1海事机构上下级职权分配问题
《内安条例》第四条第二款规定“国务院交通主管部门在中央管理水域设立的海事管理机构和省、自治区、直辖市人民政府在中央管理水域以外的其他水域设立的海事管理机构依据各自的职责权限，对所辖内河通航水域实施水上交通安全监督管理”，这条规定只划分了国务院设立的海事管理机构和省级政府设立的海事管理机构的职责权限，现实情况是大部分省份现行的海事管理体制为层级管理，市一级海事管理机构由市政府设立，县一级海事管理机构由县政府设立，省级海事管理机构只负责业务指导。市、县级海事机构现从事的内河交通安全监督管理实际上是没有法律支撑的。
因此，市，县级海事机构执法难问题十分突出。法律并没有赋予这两级海事管理机构对内河交通安全的管理权限。而省级海事机构对其下属只起到业务指导的作用，涉及到具体案件时，如何进行职权分配，如何有效的开展工作都是需要立法予以明确的。针对该问题，本文建议首先将市，县这两个层级的海事机构的职权予以法律上的明确。同时规定好省级海事管理机构与市，县级海事管理机构的关系。规定二者关系不仅仅为业务指导，也包括上下级间业务上的协调配合。以及下级海事机构处理不了的海事行政纠纷案件移交上级海事机构处理的制度。
同时，国家海事管理机构与地方海事管理机构管理范围重合问题目前也比较严重，很多地区规定不明确，这就导致了一系列职能重合现象。各地方都有自己的解决方法。其中，以浙江省为例，《浙江省水上交通安全管理条例（草案）》的第四条至第十一条对国家和地方海事管理部门职权做了如下划分：该省的甬江，椒江，瓯江水系归国家海事管理部门管理，其他水域由县级以上地方海事管理机构与同级港行管理机构合并管理（两块牌子，一套班子）。这种管理方式在我国各地方中较具有代表性。
3.2海事机构本身责任与职权的界定与统一的问题
要想解决责任混乱的问题，最重要的一个环节就是界定好海事机构本身的责任范围，在此基础上，保障海事管理机构所拥有的职权与其所要承担的责任相统一，同时提高海事机构本身的承担责任的能力。此即为职权由法定，有权即有责，违法受追究，侵权需赔偿。
以《内河交通安全管理条例》第64条规定为例，该条例規定，“违反本条例的规定…暂扣船舶、浮动设施；情节严重的，予以没收。”该条例赋予了海事管理机构暂扣船舶的权限。其中，“暂扣船舶”属于行政强制法规定的对我国公民，法人或其他组织的财产利益实行的一种强制方法。这条规定明确赋予了海事管理机构暂扣船舶的权限，但实际情况中，由于各种方面的制约，海事管理机构可能并不具备实际执行该措施的能力。这其中包含了诸多原因。具体如下：
首先，海事管理机构不具有暂扣船舶的能力。《行政强制法》中规定“因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担”。而与之相矛盾的是，海事管理机构并没有保管暂扣船舶的预算费用。并且也没有相应的制度对其予以规定。
其次，由于法律规定不完善的问题，当船舶由于未持有合格检验证书而被扣押时，而检验证书是船舶所有权的凭证。检验证书的不合格会导致当事人的认定都存在困难。正因为当事人都难以认定，那么对船舶的强制措施的执行更是难上加难。相关法律文件应当就该种情况下船舶所有人的确认做出规定，如规定可以通过船舶买卖合同来确认当事人身份等。
最后，由于《内河交通安全管理条例》仅仅授予了海事管理机构扣押船舶的权限，而未对扣押船舶的管理做出具体规定，因此，海事管理机构存在着对扣押船舶处理措施不明确的问题。这可能会导致船舶所有人对执法部门的不信任，致使船舶所有者为保护自己的私有财产而抗拒执法。对海事执法工作进行干涉。为了解决这个问题，《内河交通安全管理条例》应当对扣押船舶的管理措施做出明确而细致的规定，包括规定管理主体，管理方式，管理费用的承担等方面。
因此，明确海事管理机构的职权，将职权与承担责任的范围相统一是内河交通安全方面法律文件应当解决的问题。在这个基础上，才能进一步增强海事管理机构承担责任的能力，加强其责任意识，同时搞好执法机构与当事人之间的关系，提高执法机构的公信力。具体制度方面，将《内河条例》第三条修改为“内河交通安全工作遵循安全第一、预防为主、综合治理、加强事中事后监督管理、依法管理的方针，强化和落实生产经营单位的主体责任，保障内河交通安全、有序、畅通。”
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