基层审计机关法制审理工作的现状与思考
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摘要：法制审理是审计机关对审计质量控制的重要环节，是对审计过程的再监督。文章分析了基层审计机关法制审理工作面临的困难和存在的问题，进而从加强认识法制审理工作、扩充人员编制、提高审理人员综合业务素质、完善审理制度建设、运用审理成果等五个方面提出了建议。
关键词：基层审计；审计质量；法制审理
审计质量是审计工作的生命线，不断提高审计质量是审计机关依法履行审计职能的必然要求。法制审理工作是审计质量控制体系的重要组成部分，是由审计机关内部独立的审理机构和专职审理人员，按照一定的原则、标准、审查和监督的内部管理行为。
一、基层审计机关法制审理面临的困难和问题
1、部分基层审计人员观念认识滞后，将法制审理等同于审计复核。
在法制审理提出之前，主要采取审计复核的方式进行审计质量控制。审计复核的内容主要包括：审计目标是否实现，审计证据是否充分，使用的法律法规是否正确，评价和处理处罚是否准确等。中华人民共和国审计署在2010年颁布的《中华人民共和国国家审计准则》中作出了这样的规定：“审计机关审理机构的工作职责包括审查修改审计报告、审计决定书，提出审理意见及审计机关规定的其他职责”。可以看出，法制审理是对整个审计过程进行全程监督，起着跟踪式复核、全程指导、同步评价和后续审查作用的工作。但是，在实际工作中，部分基层审计人员对法治审理的认识不够，观念仍然停留在审计复核的层面，存在用复核代替审理的现象。这就导致：一方面，一线审计人员对法制审理工作不够重视，认为法制部门的审理工作只是在业务部门之后再一次进行复核，因此，抵触和抗拒审理人员修改审计报告、审计决定书等行为；另一方面，审理人员未能正确认识自身工作内容和责任，将法制审理工作等同于审计复核，导致履行工作职责不到位。
2、基层审计机关人员编制的限制，审理力量薄弱。
我国基层审计机关编制人数通常较少，近年来，由于审计工作的重要性的增强，审计监督力度不断加大，审计工作日益繁重。除了年初计划的审计项目外，一些领导临时交办项目和省、市统审项目不断增加，迫于完成审计项目的压力，基层审计机关通常会集中力量在审计实施环节，将人员集中在审计一线，这就导致审理力量薄弱。基层审计机关的审理人员普遍只有一名，有的甚至由办公室人员兼任。有时，审理人员甚至会被抽调去从事一线审计工作，难以集中精力从事审理工作，因此不能保证审理质量。
3、审理人员自身业务素质难以适应工作要求。
基层审计机关普遍存在一线审计人员重视实践而理论水平不足，审理人员重视理论而审计实践经验不足的现象。审计业务不能纸上谈兵，仅有理论的支撑难以从关注审计实施过程和结果中，提出有价值的审理意见。在基层审计机关中，理论功底扎实、实践经验丰富的审计骨干少之又少，因此审理工作难以得到质的提升。
4、法制审理工作缺少具体制度规范和标准。
2010年颁布的国家审计准则对于审理工作职责和工作内容等提出了原则性、宏观性的要求。从基层实际情况来看，没有工作细则可供参考，以指导工作范围、操作程序、审理的方法、审理工作的责任追究等。
5、依靠法制审理，而忽视审计组、业务部门的责任。
审计准则中明确界定了审计组、业务部门、审理部门三者的职责权限，从制度的层面构建起了审计组、业务部门、审理部门三级管控的审计质量控制体系。但是，在基层审计机关实际工作中，通常审计组即为业务科室的全体人员，有时大的审计项目其审计组由几个业务科室共同组成，这就导致业务部门这一第二级管控十分薄弱、甚至不存在，从而过多地依靠审理部门的法制审理进行质量把关，三级管控的审计质量控制体系难以在基层审计机关真正发挥作用。
二、完善基层审计机关法制审理工作
1、加强理论学习，正确认识法制审理工作。
从审计复核到法制审理，实现了审计内部监督从静态到动态的转变。表明了我国审计机关不断完善审计质量控制体系，提升审计质量。我们可以这样理解：审计复核仅针对审计结论类文书，法制审理既包括审计复核的内容，还包括对审计项目的实施情况进行全过程跟踪管理。基层审计机关尤其是领导层及干部人员应当加强审计理论学习，正确理解审理制度，充分认识法制审理对于审计质量管理的重要意义，明确法制审理的内涵和权责范围，高度重视法制审理工作的开展。审计组、业务部门、审理部门应明确各自的职责分工和责任划分，充分保证审理部门作为审计机关内部监督机构的独立性，从而有效推动审计质量的提高。
2、扩充人员编制，加强审理力量。
随着审计工作日益重要和各级审计委员会的成立，上级审计机关和本级党委政府部门应设法为基层审计机关扩充人员编制，才能满足基层审计工作的需要。可以通过公开招考公务员，原有审计机关下属事业单位人员调任，满足专业要求的其他单位行政编制人员调入等方式充实审计力量。在此基础上，基层审计机关应保证专职人员从事法制审理工作，且不安排审理人员从事一线审计工作。
3、提升審理人员的综合业务素质，确保审理质量。
审理工作的质量直接受到审理人员的理论水平、审计实践经验的影响。这就要求审理人员应不断学习相关法律法规，增强法律意识，提高法律素质，增强审计工作的全局意识和宏观意识。同时，基层审计机关应当加大对法制审理工作的投入力度。首先，配备审计实践经验丰富、法律法规掌握充分、工作责任心强的人员到审理岗位上。其次，安排审理人员定期学习培训，为审理人员到上级、同级审计机关学习先进审理经验创造条件。再次，可以采取审计业务骨干定期轮岗制，通过轮流从事法制审理工作，使得审计人员能够从法制审理人员的角度看待自身审计成果，从而完善审计过程中的各种细节。最后，对于重大项目的审理，可以由审计骨干、某方面专业人士临时组成审理小组参与审理工作。
4、推进完善法制审理制度建设。
审计署尚未就审理工作的具体实施和执行出台细化的实施细则。省、市级审计机关应结合本地区的实际情况，制定相应的审理工作操作规范，并下发下级审计机关执行。基层审计机关应当根据各级政策制度，建立既符合本单位实际，又有利于保证审计质量的审理工作制度。审理操作规范中应当包括：审理工作的职责、审理工作的程序、审理的内容、审理责任的追究等，进一步细化和明确审计组审核、业务部门复核、审理部门审理的相关内容，保留各级检查的痕迹，以便跟踪、检查和问责。
基层审计机关应建立健全审计项目审理工作会议制度，分别在审计项目进行中和现场审计结束后开展审理工作会议。审理工作会议由审计组成员、业务部门负责人、分管领导和审理人员参加，通过会议的形式，加强审理人员与一线审计人员的交流沟通，形成良好的互动关系，使审理人员更好地了解到审计项目全过程，从而提出有针对性的意见和建议，加大审核监督力度。同时，审计项目审理工作会议也使得审理工作更加公开透明，促进审理工作标准规范，有利于审理工作质量提升。
5、重视运用法制审理的成果，以提高效率。
基层审计机关在现有的人员配备情况下，若要加强法制审理工作，必须重视法制审理成果的运用。法制审理人员应当及时整理日常工作中发现的问题，对共性问题进行分析、归纳、总结，提出相应的改进意见和建议。审理部门可通过定期通报和个案分析等形式，与一线审计人员进行业务交流，避免相似的问题反复发生，促进提高审理工作效率。
三、结论
基层审计机关由于人员编制、管理机制、信息获取等方面的限制，在推行法制审理的过程中难免遇到困难阻碍，相信通过在实践中不断归纳总结，推进完善审理工作，从而充分发挥三级审计质量控制机制的作用，确保审计质量，增强抵御防范审计风险的能力。
参考文献：
[1]候献华. 创新法制审理提高审计质量[J]. 现代经济信息，2013（8）.
[2]孙明秀. 新形势下审计法制审理工作要做到“五心”[J]. 理财，2014（6）.
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